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La autonomía de la escuela pública
"La trascendencia del principio de autonomía escolar encuentra su fundamento en la consideración de la educación como derecho humano fundamental. La persona constituye el centro de los procesos educativos: de ahí la necesidad de un marco de personalización, adaptación y respeto a los diversos entornos sociales y culturales en los que tiene lugar la tarea educativa. Los informes internacionales y las investigaciones de los últimos años ponen de manifiesto que una mayor autonomía de los centros hace posible una mayor calidad de enseñanza y una mejora de los resultados, en la medida en que, unida a la rendición de cuentas, potencia una mayor implicación del profesorado y un liderazgo escolar que impulsa los procesos de mejora.
Ante la pertinencia de promover el principio de autonomía escolar, nos encontramos con que, tanto en la legislación como en la doctrina, ha sido poco precisada su dimensión jurídica. El mismo concepto de centro educativo, su engarce dentro del Derecho de la organización administrativa, y el análisis jurídico de cómo inciden en él cuestiones capitales como el marco competencial, las técnicas de transferencia, el control de la Administración y el principio de jerarquía al que se ve sometido, no han sido hasta la fecha objeto de un estudio suficientemente amplio y sistemático.
Esta monografía tiene por objeto, como su propio título indica, determinar hasta qué punto cabe la autonomía y, en consecuencia, una cierta diversidad y pluralismo entre los centros docentes públicos. La naturaleza jurídica del centro público como unidad administrativa desconcentrada de la Administración, sin personalidad jurídica, dificulta en buena medida su capacidad real de toma de decisiones de manera autónoma. El marco legal vigente concede escaso margen para la capacidad de decisión de los centros públicos y las Comunidades Autónomas apenas han delegado el ejercicio de sus competencias en los centros educativos. De ahí la conveniencia de buscar otras formas jurídicas dentro del sistema público que permitan una mayor autonomía de organización en aspectos esenciales para la gestión de personas y la capacidad de asumir proyectos propios. Las funciones de regulación y control, el establecimiento de estándares de calidad como referencia, y las normas básicas de apertura y acceso para garantizar la universalidad del derecho a la educación en el ámbito público seguirían siendo, ante una mayor autonomía de los centros, los instrumentos que permitirían a los poderes públicos asumir sus responsabilidades en la garantía de los derechos sociales. "
Abreviaturas.
Prólogo.
Introducción.
PRIMERA PARTE - LA ESCUELA PÚBLICA.
CAPÍTULO I. EDUCACIÓN, SOCIEDAD Y ESTADO: LA ORGANIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO:
I. La educación como derecho humano fundamental:
1. Marco jurídico internacional del derecho a la educación.
2. El derecho a la educación en nuestra Constitución.
3. El derecho a la educación como derecho-deber de prestación y derecho de libertad. Pluralidad de derechos.
4. Especial protección que otorga la Constitución al derecho a la educación:
-Exigencia de reserva de ley.
-Desarrollo por ley orgánica.
-Procedimiento de modificación por mayorías cualificadas.
II. Los proveedores del servicio educativo: el sistema público y privado:
1. Libertad de creación de centros. Los centros educativos públicos y privados.
2. Servicio esencial en régimen de libertad regulada frente a servicio público.
III. Descentralización y autonomía territorial:
1. La regulación de la CE sobre educación.
2. La regulación de las competencias educativas en la CE.
3. La Jurisprudencia del TC.
4. El ámbito competencial de las CC.AA. Estatutos y leyes de transferencias.
5. Las CC.AA. como sujeto titular de competencias educativas.
6. La creación del centro educativo: asignación y traslado de competencias.
CAPÍTULO II. EL CENTRO EDUCATIVO PÚBLICO:
I. Delimitación conceptual:
1. El sistema público de educación. Caracteres propios de los centros públicos.
2. La especificidad del ámbito escolar frente al universitario:
II. Naturaleza jurídica del centro escolar público.
1. Organizaciones personificadas, órganos y unidades administrativas.
2. Corporaciones y fundaciones.
3. La figura del establecimiento público y la administración de servicios.
III. Aclaraciones relevantes en materia de organización administrativa:
1. El concepto de competencia.
2. Modalidades de su atribución y transferencia:
-Descentralización.
-Desconcentración.
-Delegación.
3. Control de la competencia:
-El principio de jerarquía.
-La tutela y el control de la actividad de los centros.
SEGUNDA PARTE - LA AUTONOMÍA ESCOLAR PÚBLICA EN LA DOCTRINA Y EN LA REALIDAD DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS.
CAPÍTULO III. NOCIONES BÁSICAS SOBRE LA AUTONOMÍA ESCOLAR:
I. Justificación del principio de autonomía.
II. La autonomía escolar como capacidad de toma de decisiones:
1. Quién toma las decisiones.
2. En qué materias.
3. Cómo se toman las decisiones.
III. Autonomía y calidad.
IV. La autonomía escolar y el principio de jerarquía.
V. Autonomía e independencia.
VI. Autonomía y participación.
VII. Autonomía y liderazgo.
VIII. Autonomía y el principio democrático.
CAPÍTULO IV. CONTEXTO SOCIAL Y CULTURAL. NUEVAS TENDENCIAS INTERNACIONALES:
I. Contexto y evolución europea.
1. Nuevas tendencias en la organización del servicio educativo.
2. Los informes internacionales:
El informe Eurydice: autonomía escolar en Europa.
Los informes de la OCDE.
II. Panorama del derecho y educación comparados:
1. Inglaterra:
Academy School.
Free School.
Algunas conclusiones.
2. Holanda.
3. Francia.
4. Suecia.
5. USA: Las charter school:
-Un poco de historia.
-Creación.
-Autonomía y rendición de cuentas.
-Financiación.
-Conclusiones.
CAPÍTULO V. LA AUTONOMÍA ESCOLAR EN ESPAÑA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y RECIENTE EVOLUCIÓN:
I. Breve análisis histórico en la España contemporánea:
1. Primera organización administrativa de la Instrucción pública dentro del Estado Constitucional: la Constitución de Cádiz.
2. Sucesión de reformas al vaivén político:
-Informe Quintana.
-Plan Calomarde.
-Plan del duque de Rivas y plan Pidal.
3. La Ley de Instrucción Pública de 9 de septiembre de 1857, llamada Ley Moyano.
4. La Constitución republicana de 1931.
5. La Ley General de Educación de 1970:
II. La reciente evolución: de la LODE a la LOE.
1. La LODE y la participación.
2. La LOPEG: primera regulación directa de la autonomía.
3. La autonomía en la LOCE: mayor relevancia de la autonomía pero fugaz vigencia.
TERCERA PARTE - LA AUTONOMÍA ESCOLAR PÚBLICA BAJO EL DERECHO ESPAÑOL VIGENTE Y PERSPECTIVAS ALTERNATIVAS.
CAPÍTULO VI. MARCO NORMATIVO:
I. Normativa estatal:
1. Marco normativo actual.
Leyes orgánicas, reserva de ley.
La normativa básica competencia del Estado y las competencias de las CC.AA.
2. Instrumentos normativo: la regulación de la autonomía en la LOE y la LOMCE:
II. El desarrollo normativo autonómico: las leyes de educación y los decretos de las autonomías.
III. Normativa general jurídico pública más relevante.
1. Condicionantes de la autonomía escolar derivados del régimen jurídico general de la Administración pública.
2. Régimen económico-financiero, de gestión y contratación de los entes del sector público.
3. El estatuto de la función pública y la gestión de personas:
Marco normativo especifico del personal docente no universitario. Consideraciones finales sobre el estatuto funcionarial en los centros públicos.
4. Los bienes públicos.
CAPÍTULO VII. RÉGIMEN VIGENTE:
I. La regulación de la autonomía en la LOE.
1. La autonomía como principio educativo y de organización.
2. Autonomía y función directiva.
3. Autonomía y participación.
4. Marco y ámbitos de la autonomía:
II. La modificación de la LOE por la LOMCE:
1. Distribución de competencias:
-La configuración de los centros educativos públicos y su escaso margen de autonomía.
-La distribución de competencias para la fijación del currículum escolar.
2. Cambio de competencias del director y del consejo escolar reforzando la posición del primero.
3. Las llamadas acciones de calidad. El control y la rendición de cuentas:
-Las acciones de calidad.
-La gestión de las personas.
-Acciones de control y rendición de cuentas.
4. Consideraciones finales.
III. Posición de las CC.AA. en la concesión de autonomía a los centros educativos:
1. Marco regulatorio: instrumentos normativos desarrollados:
-Las leyes y decretos educativos autonómicos.
-Otros instrumentos normativos.
2. Campos de autonomía y nivel alcanzado:
-Autonomía pedagógica.
-Autonomía de gestión económica.
-Autonomía de gestión de personal.
-Autonomía de organización y funcionamiento.
CAPÍTULO VIII. POSIBILIDADES COMPLEMENTARIAS Y ALTERNATIVAS:
I. Otras fórmulas de prestación de servicios administrativos:
1. La gestión indirecta de los servicios: en especial, el contrato de gestión de los servicios públicos.
2. Los entes públicos de gestión: en especial, los organismos autónomos.
3. Las sociedades estatales y las fundaciones públicas.
4. A modo de resumen.
II. Retos de las nuevas sociedades y su gobernanza:
1. Evolución de las relaciones entre Estado y sociedad.
2. La configuración de lo público y lo privado: nuevas formas jurídicas de organización y configuración de los centros.
3. Límites y líneas de avance.
Conclusiones.
Bibliografía.
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"La trascendencia del principio de autonomía escolar encuentra su fundamento en la consideración de la educación como derecho humano fundamental. La persona constituye el centro de los procesos educativos: de ahí la necesidad de un marco de personalización, adaptación y respeto a los diversos entornos sociales y culturales en los que tiene lugar la tarea educativa. Los informes internacionales y las investigaciones de los últimos años ponen de manifiesto que una mayor autonomía de los centros hace posible una mayor calidad de enseñanza y una mejora de los resultados, en la medida en que, unida a la rendición de cuentas, potencia una mayor implicación del profesorado y un liderazgo escolar que impulsa los procesos de mejora.
Ante la pertinencia de promover el principio de autonomía escolar, nos encontramos con que, tanto en la legislación como en la doctrina, ha sido poco precisada su dimensión jurídica. El mismo concepto de centro educativo, su engarce dentro del Derecho de la organización administrativa, y el análisis jurídico de cómo inciden en él cuestiones capitales como el marco competencial, las técnicas de transferencia, el control de la Administración y el principio de jerarquía al que se ve sometido, no han sido hasta la fecha objeto de un estudio suficientemente amplio y sistemático.
Esta monografía tiene por objeto, como su propio título indica, determinar hasta qué punto cabe la autonomía y, en consecuencia, una cierta diversidad y pluralismo entre los centros docentes públicos. La naturaleza jurídica del centro público como unidad administrativa desconcentrada de la Administración, sin personalidad jurídica, dificulta en buena medida su capacidad real de toma de decisiones de manera autónoma. El marco legal vigente concede escaso margen para la capacidad de decisión de los centros públicos y las Comunidades Autónomas apenas han delegado el ejercicio de sus competencias en los centros educativos. De ahí la conveniencia de buscar otras formas jurídicas dentro del sistema público que permitan una mayor autonomía de organización en aspectos esenciales para la gestión de personas y la capacidad de asumir proyectos propios. Las funciones de regulación y control, el establecimiento de estándares de calidad como referencia, y las normas básicas de apertura y acceso para garantizar la universalidad del derecho a la educación en el ámbito público seguirían siendo, ante una mayor autonomía de los centros, los instrumentos que permitirían a los poderes públicos asumir sus responsabilidades en la garantía de los derechos sociales. "
Abreviaturas.
Prólogo.
Introducción.
PRIMERA PARTE - LA ESCUELA PÚBLICA.
CAPÍTULO I. EDUCACIÓN, SOCIEDAD Y ESTADO: LA ORGANIZACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO:
I. La educación como derecho humano fundamental:
1. Marco jurídico internacional del derecho a la educación.
2. El derecho a la educación en nuestra Constitución.
3. El derecho a la educación como derecho-deber de prestación y derecho de libertad. Pluralidad de derechos.
4. Especial protección que otorga la Constitución al derecho a la educación:
-Exigencia de reserva de ley.
-Desarrollo por ley orgánica.
-Procedimiento de modificación por mayorías cualificadas.
II. Los proveedores del servicio educativo: el sistema público y privado:
1. Libertad de creación de centros. Los centros educativos públicos y privados.
2. Servicio esencial en régimen de libertad regulada frente a servicio público.
III. Descentralización y autonomía territorial:
1. La regulación de la CE sobre educación.
2. La regulación de las competencias educativas en la CE.
3. La Jurisprudencia del TC.
4. El ámbito competencial de las CC.AA. Estatutos y leyes de transferencias.
5. Las CC.AA. como sujeto titular de competencias educativas.
6. La creación del centro educativo: asignación y traslado de competencias.
CAPÍTULO II. EL CENTRO EDUCATIVO PÚBLICO:
I. Delimitación conceptual:
1. El sistema público de educación. Caracteres propios de los centros públicos.
2. La especificidad del ámbito escolar frente al universitario:
II. Naturaleza jurídica del centro escolar público.
1. Organizaciones personificadas, órganos y unidades administrativas.
2. Corporaciones y fundaciones.
3. La figura del establecimiento público y la administración de servicios.
III. Aclaraciones relevantes en materia de organización administrativa:
1. El concepto de competencia.
2. Modalidades de su atribución y transferencia:
-Descentralización.
-Desconcentración.
-Delegación.
3. Control de la competencia:
-El principio de jerarquía.
-La tutela y el control de la actividad de los centros.
SEGUNDA PARTE - LA AUTONOMÍA ESCOLAR PÚBLICA EN LA DOCTRINA Y EN LA REALIDAD DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS.
CAPÍTULO III. NOCIONES BÁSICAS SOBRE LA AUTONOMÍA ESCOLAR:
I. Justificación del principio de autonomía.
II. La autonomía escolar como capacidad de toma de decisiones:
1. Quién toma las decisiones.
2. En qué materias.
3. Cómo se toman las decisiones.
III. Autonomía y calidad.
IV. La autonomía escolar y el principio de jerarquía.
V. Autonomía e independencia.
VI. Autonomía y participación.
VII. Autonomía y liderazgo.
VIII. Autonomía y el principio democrático.
CAPÍTULO IV. CONTEXTO SOCIAL Y CULTURAL. NUEVAS TENDENCIAS INTERNACIONALES:
I. Contexto y evolución europea.
1. Nuevas tendencias en la organización del servicio educativo.
2. Los informes internacionales:
El informe Eurydice: autonomía escolar en Europa.
Los informes de la OCDE.
II. Panorama del derecho y educación comparados:
1. Inglaterra:
Academy School.
Free School.
Algunas conclusiones.
2. Holanda.
3. Francia.
4. Suecia.
5. USA: Las charter school:
-Un poco de historia.
-Creación.
-Autonomía y rendición de cuentas.
-Financiación.
-Conclusiones.
CAPÍTULO V. LA AUTONOMÍA ESCOLAR EN ESPAÑA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y RECIENTE EVOLUCIÓN:
I. Breve análisis histórico en la España contemporánea:
1. Primera organización administrativa de la Instrucción pública dentro del Estado Constitucional: la Constitución de Cádiz.
2. Sucesión de reformas al vaivén político:
-Informe Quintana.
-Plan Calomarde.
-Plan del duque de Rivas y plan Pidal.
3. La Ley de Instrucción Pública de 9 de septiembre de 1857, llamada Ley Moyano.
4. La Constitución republicana de 1931.
5. La Ley General de Educación de 1970:
II. La reciente evolución: de la LODE a la LOE.
1. La LODE y la participación.
2. La LOPEG: primera regulación directa de la autonomía.
3. La autonomía en la LOCE: mayor relevancia de la autonomía pero fugaz vigencia.
TERCERA PARTE - LA AUTONOMÍA ESCOLAR PÚBLICA BAJO EL DERECHO ESPAÑOL VIGENTE Y PERSPECTIVAS ALTERNATIVAS.
CAPÍTULO VI. MARCO NORMATIVO:
I. Normativa estatal:
1. Marco normativo actual.
Leyes orgánicas, reserva de ley.
La normativa básica competencia del Estado y las competencias de las CC.AA.
2. Instrumentos normativo: la regulación de la autonomía en la LOE y la LOMCE:
II. El desarrollo normativo autonómico: las leyes de educación y los decretos de las autonomías.
III. Normativa general jurídico pública más relevante.
1. Condicionantes de la autonomía escolar derivados del régimen jurídico general de la Administración pública.
2. Régimen económico-financiero, de gestión y contratación de los entes del sector público.
3. El estatuto de la función pública y la gestión de personas:
Marco normativo especifico del personal docente no universitario. Consideraciones finales sobre el estatuto funcionarial en los centros públicos.
4. Los bienes públicos.
CAPÍTULO VII. RÉGIMEN VIGENTE:
I. La regulación de la autonomía en la LOE.
1. La autonomía como principio educativo y de organización.
2. Autonomía y función directiva.
3. Autonomía y participación.
4. Marco y ámbitos de la autonomía:
II. La modificación de la LOE por la LOMCE:
1. Distribución de competencias:
-La configuración de los centros educativos públicos y su escaso margen de autonomía.
-La distribución de competencias para la fijación del currículum escolar.
2. Cambio de competencias del director y del consejo escolar reforzando la posición del primero.
3. Las llamadas acciones de calidad. El control y la rendición de cuentas:
-Las acciones de calidad.
-La gestión de las personas.
-Acciones de control y rendición de cuentas.
4. Consideraciones finales.
III. Posición de las CC.AA. en la concesión de autonomía a los centros educativos:
1. Marco regulatorio: instrumentos normativos desarrollados:
-Las leyes y decretos educativos autonómicos.
-Otros instrumentos normativos.
2. Campos de autonomía y nivel alcanzado:
-Autonomía pedagógica.
-Autonomía de gestión económica.
-Autonomía de gestión de personal.
-Autonomía de organización y funcionamiento.
CAPÍTULO VIII. POSIBILIDADES COMPLEMENTARIAS Y ALTERNATIVAS:
I. Otras fórmulas de prestación de servicios administrativos:
1. La gestión indirecta de los servicios: en especial, el contrato de gestión de los servicios públicos.
2. Los entes públicos de gestión: en especial, los organismos autónomos.
3. Las sociedades estatales y las fundaciones públicas.
4. A modo de resumen.
II. Retos de las nuevas sociedades y su gobernanza:
1. Evolución de las relaciones entre Estado y sociedad.
2. La configuración de lo público y lo privado: nuevas formas jurídicas de organización y configuración de los centros.
3. Límites y líneas de avance.
Conclusiones.
Bibliografía.
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