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Medioambiente y uso del suelo protegido. Régimen jurídico civil, penal y administrativo
El suelo es un recurso natural de interés económico y estratégico clave para explotar actividades y generar riqueza y bienestar, pero también limitado y altamente sensible a la actuación humana. La legislación y planificación de sus usos por los poderes públicos competentes sean Estado, CCAA o municipios, deciden inequívocamente la de otros bienes esenciales y escasos, como las aguas, costas, montes, espacios naturales, paisaje… Todos deben coordinarse necesariamente. Desde distintos sectores del ordenamiento se prevén consecuencias jurídicas preventivas y remedios a posteriori ante amenazas y riesgos por instalación, construcción y edificación abusivas. Conocerlas exige abordar variada y heterogénea normativa de Derecho administrativo, también disciplina urbanística, penal y civil, especialmente, Derecho inmobiliario registral. No están siendo blindaje eficaz, como muestra el agravamiento de penas por urbanización no autorizable en suelo protegido en la reciente reforma del Código Penal en 2010. La cita de unas cuatrocientas resoluciones de tribunales de justicia y de la Dirección General del los Registros y del Notariado muestra la cantidad de matices en la interpretación de estas materias. También, los claroscuros en las soluciones prácticas ante un eventual acceso al Registro de la Propiedad de parcelaciones y edificaciones ilegales por contrariar normas protectoras de suelos. La obra contribuye a la reflexión sobre el conflicto entre dos dignos intereses en juego: la preservación del suelo con valor ecológico y la garantía del derecho de los ciudadanos, consumidores y empresarios, a información medioambiental adecuada a través de los registros oficiales y públicos en el contexto de las TICs.
CAPÍTULO PRIMERO. SUELO PROTEGIDO.
I. Rasgos característicos de los suelos protegidos.
1. Suelo y protección medioambiental.
2. Distribución competencial entre Estado, las CCAA y los municipios.
3. Situaciones básicas del suelo en el TRLS 08.
4. Bases de protección medioambiental del suelo.
4.1. Imposición de medidas mínimas de protección medioambiental al legislador autonómico.
4.2. Suelo necesariamente rural.
4.3. Bases sobre la utilización del suelo rural.
5. Técnicas preventivas de protección de suelos.
5.1. Clasificación y calificación del suelo. Zonificación y control de usos mediante planificación.
5.2. Régimen jurídico del suelo protegido: prohibición de edificación y configuración del derecho de propiedad.
5.3. Intensificación de medidas para la eficaz protección de suelo.
6. Efectos jurídicos de la protección del suelo.
II. Tipología de suelos protegidos y regulación de usos en las legislaciones autonómicas.
1. Suelos protegidos. Denominaciones, grados y niveles de protección.
1.1. El suelo protegido como categoría del no urbanizable.
1.2. Tipos de suelos protegidos en las legislaciones autonómicas.
2. Usos en suelo protegido.
2.1. Bases medioambientales del TRLS 08 sobre usos en suelo protegido.
2.2. Tendencias en la regulación de los usos.
III. El subsuelo bajo rasante de suelo protegido.
1. El tradicional silencio del plan sobre el subsuelo.
2. Autorización de usos en subsuelo de zonas verdes y espacios libres.
3. Régimen jurídico actual de la propiedad del subsuelo.
4. Usos en subsuelo de rasante de suelo protegido.
CAPÍTULO SEGUNDO. PANORÁMICA DE LAS FUENTES DE PROTECCIÓN DE SUELO.
I. Legislación sectorial y tipos de planificación previstos. Paradigmas.
1. Espacios naturales protegidos.
1.1. Legislación básica y planificación: PORN y PRUG.
1.2. Especial referencia a la Red Ecológica Europea Natura 2000. -Declaración y descatalogación. Exceso del TRLS 08: base -medioambiental y ampliación de medidas de protección a todos los espacios naturales protegidos, no sólo a los de Red Natura 2000. -Fraude a los requisitos de descatalogación por vía de modificación de uso de suelos mediante Ley ordinaria. -Fomento de la protección y «custodia del territorio».
1.3. Situación de los propietarios de terrenos en espacios protegidos.
1.4. Derechos de adquisición preferente a favor de las Administraciones públicas. El artículo 39 Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad y la RDGRN de 16 de marzo de 2009: efecto de cierre registral.
2. Aguas.
2.1. Protección del dominio público hidráulico.
2.2. Los mapas de riesgos naturales: protección contra riesgos de inundación.
2.3. Informes de organismos de cuenca.
3. Costas.
4. Montes.
5. Vías pecuarias.
6. Paisaje.
7. Carreteras.
8. Patrimonio histórico artístico.
9. Referencia a otras legislaciones sectoriales protectoras de suelo.
VII. Jerarquía y coordinación entre normativa y planificación medioambientales.
1. Urbanismo y medio ambiente. Relaciones de prevalencia entre PORN y planes urbanísticos.
2. Límites al planificador: estándares medioambientales y normas de directa aplicación.
2.1. Los estándares legales medioambientales.
2.2. Las normas legales ambientales de directa aplicación.
3. Autorizaciones y comunicaciones a organismos distintos del planificador de ordenación territorial y urbanística.
3.1. Obligatoriedad de acreditación de suficiencia hídrica.
3.2. Informes para proteger las costas: deslinde y protección del dominio público marítimo-terrestre.
3. Informe de impacto sobre carreteras y otras infraestructuras.
4. Estudios e informes de impacto ambiental como medida protectora de suelos.
4.1. Nuevas técnicas de protección medioambiental.
4.2. Controles al cumplimiento de las exigencias derivadas de la declaración de impacto ambiental.
5. Protección del suelo cuando no hay plan urbanístico.
CAPÍTULO TERCERO. AUTORIZACIÓN, COMUNICACIÓN PREVIA Y DECLARACIÓN RESPONSABLE PARA CONSTRUIR E INSTALAR EN SUELO PROTEGIDO. DEBERES DEL PROPIETARIO.
I. Derecho del propietario del suelo a edificar, construir e instalar.
1. Configuración medioambiental del «ius aedificandi» en suelo protegido.
2. Condiciones básicas de igualdad de los propietarios en el artículo 8 TRLS 08: autorizaciones, comunicación previa, declaración responsable y licencias.
II. Doble requisito para la construcción e instalación en suelo protegido: autorización autonómica y licencia de obras.
1. Necesaria predeterminación legal de los usos posibles y del procedimiento de autorización en suelo rural.
2. Régimen jurídico de la autorización autonómica y de la licencia de obras.
2.1. Doble requisito.
2.2. Licencia urbanística municipal de obras, necesaria para todo acto de edificación.
2.3. Obtención de licencia urbanística y de autorización autonómica de intervención en suelo protegido por silencio administrativo.
III. Sistemas de autorización en las legislaciones autonómicas. Tendencias.
IV. Referencia a otras autorizaciones sectoriales.
V. Relación entre autorizaciones y licencias.
VI. Constancia en el Registro de la Propiedad de condicionamientos de la licencia y autorizaciones concedidas. Eficacia.
VII. Deberes de los propietarios de terrenos en suelos protegidos.
1. Condiciones básicas de igualdad del derecho de propiedad en los artículos 9 y 13 TRLS 08.
1.1. Conservación del suelo y su masa vegetal.
1.2. Satisfacción de las prestaciones patrimoniales previstas para legitimar usos.
1.3. Conexión a malla urbana.
CAPÍTULO CUARTO. MEDIDAS ADMINISTRATIVAS POR CONSTRUCCIÓN ILEGAL EN SUELO PROTEGIDO. EFICACIA FRENTE AL INFRACTOR Y FRENTE A ULTERIORES ADQUIRENTES.
I. Disciplina urbanística y restauración de la legalidad.
1. Medidas de defensa y protección de la legalidad urbanística.
2. Independencia entre sanción y otras medidas de restauración de la legalidad urbanística.
3. Procedencia del restablecimiento de la legalidad urbanística aun en caso de condena penal: artículo 42 TRLS 08.
4. Inscripción en el Registro de la Propiedad del expediente sobre disciplina urbanística. Eficacia.
5. Futuros adquirentes del inmueble ilegalmente alzado. Tercero hipotecario. Principios y jurisprudencia.
6. Competencia para adoptar acuerdos de restauración de la legalidad y para iniciar la revisión de autorizaciones.
II. Régimen jurídico de la edificación ilegal en suelo protegido.
1. Jurisprudencia sobre edificación clandestina en suelo protegido: falta de autorizaciones administrativas preceptivas y de licencia urbanística. Falta de informes de impacto y evaluación ambiental de planes y proyectos.
2. Difícil legalización: límites a la discrecionalidad y desviación de poder.
3. Revisión y anulación de licencias y autorizaciones administrativas ilegales. Límites del artículo 106 LRJPAC.
3.1. Anulación de autorizaciones, permisos y licencias contra legem. Causas.
3.2. Legitimación activa.
3.3. Nulidad de la licencia y nulidad del plan en que se ampara por razones de protección medioambiental.
-Nulidad por contravención de normas de directa aplicación. Revisión judicial del plan urbanístico mediante conceptos jurídicos indeterminados. El ejemplo de la protección del paisaje del artículo 10.2 TRLS 08 y normas concordantes.
-Nulidad del plan por falta de informes medioambientales preceptivos.
4. Aprobación de licencias y planes por silencio administrativo positivo.
5. Efectos de la declaración de nulidad de la licencia por infracción de normativa protectora de suelo: demolición, indemnización y propagación de nulidades.
III. Legislación autonómica sobre restauración de la legalidad urbanística en suelo protegido: nulidades de pleno derecho e imprescriptibilidad de acciones.
1. Régimen jurídico en las legislaciones autonómicas por construcción ilegal en suelo protegido.
2. Nulidad de pleno derecho de la infracción de zonas verdes y espacios libres: artículo 10.3 TRLS 08.
3. El origen de la concordancia de la infracción de zonas verdes y espacios libres con la infracción de suelos protegidos.
4. Régimen de la edificación ilegal en suelo protegido en las legislaciones autonómicas.
4.1. Legislaciones autonómicas que declaran la nulidad de pleno derecho de las licencias con imprescriptibilidad de las acciones de restablecimiento de la legalidad.
4.2. Imprescriptibilidad de la acción sin declaración de nulidad del acto.
4.3. Legislaciones que establecen límites temporales para el ejercicio de las acciones de restablecimiento de la legalidad urbanística.
5. Imprescriptibilidad de la acción para ordenar la demolición.
6. Parcelación nula de pleno derecho en algunas legislaciones autonómicas. Competencia de las CCAA para regular «efectos civiles» de las normas.
CAPÍTULO QUINTO. PROTECCIÓN PENAL DEL SUELO PROTEGIDO.
I. Regulación penal de infracciones urbanísticas y contra la ordenación territorial en suelos protegidos: artículos 319 y 320 del Código Penal.
1. Intento de protección eficaz del suelo mediante el Derecho penal.
2. Reforma de los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo por LO 5/2010 de modificación del CP de 1995: penas más graves y responsabilidad penal de la persona jurídica.
3. Temas objeto de estudio en los artículos 319 y 320.
4. Relación con otros artículos del Código Penal
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El suelo es un recurso natural de interés económico y estratégico clave para explotar actividades y generar riqueza y bienestar, pero también limitado y altamente sensible a la actuación humana. La legislación y planificación de sus usos por los poderes públicos competentes sean Estado, CCAA o municipios, deciden inequívocamente la de otros bienes esenciales y escasos, como las aguas, costas, montes, espacios naturales, paisaje… Todos deben coordinarse necesariamente. Desde distintos sectores del ordenamiento se prevén consecuencias jurídicas preventivas y remedios a posteriori ante amenazas y riesgos por instalación, construcción y edificación abusivas. Conocerlas exige abordar variada y heterogénea normativa de Derecho administrativo, también disciplina urbanística, penal y civil, especialmente, Derecho inmobiliario registral. No están siendo blindaje eficaz, como muestra el agravamiento de penas por urbanización no autorizable en suelo protegido en la reciente reforma del Código Penal en 2010. La cita de unas cuatrocientas resoluciones de tribunales de justicia y de la Dirección General del los Registros y del Notariado muestra la cantidad de matices en la interpretación de estas materias. También, los claroscuros en las soluciones prácticas ante un eventual acceso al Registro de la Propiedad de parcelaciones y edificaciones ilegales por contrariar normas protectoras de suelos. La obra contribuye a la reflexión sobre el conflicto entre dos dignos intereses en juego: la preservación del suelo con valor ecológico y la garantía del derecho de los ciudadanos, consumidores y empresarios, a información medioambiental adecuada a través de los registros oficiales y públicos en el contexto de las TICs.
CAPÍTULO PRIMERO. SUELO PROTEGIDO.
I. Rasgos característicos de los suelos protegidos.
1. Suelo y protección medioambiental.
2. Distribución competencial entre Estado, las CCAA y los municipios.
3. Situaciones básicas del suelo en el TRLS 08.
4. Bases de protección medioambiental del suelo.
4.1. Imposición de medidas mínimas de protección medioambiental al legislador autonómico.
4.2. Suelo necesariamente rural.
4.3. Bases sobre la utilización del suelo rural.
5. Técnicas preventivas de protección de suelos.
5.1. Clasificación y calificación del suelo. Zonificación y control de usos mediante planificación.
5.2. Régimen jurídico del suelo protegido: prohibición de edificación y configuración del derecho de propiedad.
5.3. Intensificación de medidas para la eficaz protección de suelo.
6. Efectos jurídicos de la protección del suelo.
II. Tipología de suelos protegidos y regulación de usos en las legislaciones autonómicas.
1. Suelos protegidos. Denominaciones, grados y niveles de protección.
1.1. El suelo protegido como categoría del no urbanizable.
1.2. Tipos de suelos protegidos en las legislaciones autonómicas.
2. Usos en suelo protegido.
2.1. Bases medioambientales del TRLS 08 sobre usos en suelo protegido.
2.2. Tendencias en la regulación de los usos.
III. El subsuelo bajo rasante de suelo protegido.
1. El tradicional silencio del plan sobre el subsuelo.
2. Autorización de usos en subsuelo de zonas verdes y espacios libres.
3. Régimen jurídico actual de la propiedad del subsuelo.
4. Usos en subsuelo de rasante de suelo protegido.
CAPÍTULO SEGUNDO. PANORÁMICA DE LAS FUENTES DE PROTECCIÓN DE SUELO.
I. Legislación sectorial y tipos de planificación previstos. Paradigmas.
1. Espacios naturales protegidos.
1.1. Legislación básica y planificación: PORN y PRUG.
1.2. Especial referencia a la Red Ecológica Europea Natura 2000. -Declaración y descatalogación. Exceso del TRLS 08: base -medioambiental y ampliación de medidas de protección a todos los espacios naturales protegidos, no sólo a los de Red Natura 2000. -Fraude a los requisitos de descatalogación por vía de modificación de uso de suelos mediante Ley ordinaria. -Fomento de la protección y «custodia del territorio».
1.3. Situación de los propietarios de terrenos en espacios protegidos.
1.4. Derechos de adquisición preferente a favor de las Administraciones públicas. El artículo 39 Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad y la RDGRN de 16 de marzo de 2009: efecto de cierre registral.
2. Aguas.
2.1. Protección del dominio público hidráulico.
2.2. Los mapas de riesgos naturales: protección contra riesgos de inundación.
2.3. Informes de organismos de cuenca.
3. Costas.
4. Montes.
5. Vías pecuarias.
6. Paisaje.
7. Carreteras.
8. Patrimonio histórico artístico.
9. Referencia a otras legislaciones sectoriales protectoras de suelo.
VII. Jerarquía y coordinación entre normativa y planificación medioambientales.
1. Urbanismo y medio ambiente. Relaciones de prevalencia entre PORN y planes urbanísticos.
2. Límites al planificador: estándares medioambientales y normas de directa aplicación.
2.1. Los estándares legales medioambientales.
2.2. Las normas legales ambientales de directa aplicación.
3. Autorizaciones y comunicaciones a organismos distintos del planificador de ordenación territorial y urbanística.
3.1. Obligatoriedad de acreditación de suficiencia hídrica.
3.2. Informes para proteger las costas: deslinde y protección del dominio público marítimo-terrestre.
3. Informe de impacto sobre carreteras y otras infraestructuras.
4. Estudios e informes de impacto ambiental como medida protectora de suelos.
4.1. Nuevas técnicas de protección medioambiental.
4.2. Controles al cumplimiento de las exigencias derivadas de la declaración de impacto ambiental.
5. Protección del suelo cuando no hay plan urbanístico.
CAPÍTULO TERCERO. AUTORIZACIÓN, COMUNICACIÓN PREVIA Y DECLARACIÓN RESPONSABLE PARA CONSTRUIR E INSTALAR EN SUELO PROTEGIDO. DEBERES DEL PROPIETARIO.
I. Derecho del propietario del suelo a edificar, construir e instalar.
1. Configuración medioambiental del «ius aedificandi» en suelo protegido.
2. Condiciones básicas de igualdad de los propietarios en el artículo 8 TRLS 08: autorizaciones, comunicación previa, declaración responsable y licencias.
II. Doble requisito para la construcción e instalación en suelo protegido: autorización autonómica y licencia de obras.
1. Necesaria predeterminación legal de los usos posibles y del procedimiento de autorización en suelo rural.
2. Régimen jurídico de la autorización autonómica y de la licencia de obras.
2.1. Doble requisito.
2.2. Licencia urbanística municipal de obras, necesaria para todo acto de edificación.
2.3. Obtención de licencia urbanística y de autorización autonómica de intervención en suelo protegido por silencio administrativo.
III. Sistemas de autorización en las legislaciones autonómicas. Tendencias.
IV. Referencia a otras autorizaciones sectoriales.
V. Relación entre autorizaciones y licencias.
VI. Constancia en el Registro de la Propiedad de condicionamientos de la licencia y autorizaciones concedidas. Eficacia.
VII. Deberes de los propietarios de terrenos en suelos protegidos.
1. Condiciones básicas de igualdad del derecho de propiedad en los artículos 9 y 13 TRLS 08.
1.1. Conservación del suelo y su masa vegetal.
1.2. Satisfacción de las prestaciones patrimoniales previstas para legitimar usos.
1.3. Conexión a malla urbana.
CAPÍTULO CUARTO. MEDIDAS ADMINISTRATIVAS POR CONSTRUCCIÓN ILEGAL EN SUELO PROTEGIDO. EFICACIA FRENTE AL INFRACTOR Y FRENTE A ULTERIORES ADQUIRENTES.
I. Disciplina urbanística y restauración de la legalidad.
1. Medidas de defensa y protección de la legalidad urbanística.
2. Independencia entre sanción y otras medidas de restauración de la legalidad urbanística.
3. Procedencia del restablecimiento de la legalidad urbanística aun en caso de condena penal: artículo 42 TRLS 08.
4. Inscripción en el Registro de la Propiedad del expediente sobre disciplina urbanística. Eficacia.
5. Futuros adquirentes del inmueble ilegalmente alzado. Tercero hipotecario. Principios y jurisprudencia.
6. Competencia para adoptar acuerdos de restauración de la legalidad y para iniciar la revisión de autorizaciones.
II. Régimen jurídico de la edificación ilegal en suelo protegido.
1. Jurisprudencia sobre edificación clandestina en suelo protegido: falta de autorizaciones administrativas preceptivas y de licencia urbanística. Falta de informes de impacto y evaluación ambiental de planes y proyectos.
2. Difícil legalización: límites a la discrecionalidad y desviación de poder.
3. Revisión y anulación de licencias y autorizaciones administrativas ilegales. Límites del artículo 106 LRJPAC.
3.1. Anulación de autorizaciones, permisos y licencias contra legem. Causas.
3.2. Legitimación activa.
3.3. Nulidad de la licencia y nulidad del plan en que se ampara por razones de protección medioambiental.
-Nulidad por contravención de normas de directa aplicación. Revisión judicial del plan urbanístico mediante conceptos jurídicos indeterminados. El ejemplo de la protección del paisaje del artículo 10.2 TRLS 08 y normas concordantes.
-Nulidad del plan por falta de informes medioambientales preceptivos.
4. Aprobación de licencias y planes por silencio administrativo positivo.
5. Efectos de la declaración de nulidad de la licencia por infracción de normativa protectora de suelo: demolición, indemnización y propagación de nulidades.
III. Legislación autonómica sobre restauración de la legalidad urbanística en suelo protegido: nulidades de pleno derecho e imprescriptibilidad de acciones.
1. Régimen jurídico en las legislaciones autonómicas por construcción ilegal en suelo protegido.
2. Nulidad de pleno derecho de la infracción de zonas verdes y espacios libres: artículo 10.3 TRLS 08.
3. El origen de la concordancia de la infracción de zonas verdes y espacios libres con la infracción de suelos protegidos.
4. Régimen de la edificación ilegal en suelo protegido en las legislaciones autonómicas.
4.1. Legislaciones autonómicas que declaran la nulidad de pleno derecho de las licencias con imprescriptibilidad de las acciones de restablecimiento de la legalidad.
4.2. Imprescriptibilidad de la acción sin declaración de nulidad del acto.
4.3. Legislaciones que establecen límites temporales para el ejercicio de las acciones de restablecimiento de la legalidad urbanística.
5. Imprescriptibilidad de la acción para ordenar la demolición.
6. Parcelación nula de pleno derecho en algunas legislaciones autonómicas. Competencia de las CCAA para regular «efectos civiles» de las normas.
CAPÍTULO QUINTO. PROTECCIÓN PENAL DEL SUELO PROTEGIDO.
I. Regulación penal de infracciones urbanísticas y contra la ordenación territorial en suelos protegidos: artículos 319 y 320 del Código Penal.
1. Intento de protección eficaz del suelo mediante el Derecho penal.
2. Reforma de los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo por LO 5/2010 de modificación del CP de 1995: penas más graves y responsabilidad penal de la persona jurídica.
3. Temas objeto de estudio en los artículos 319 y 320.
4. Relación con otros artículos del Código Penal
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