Copias sin limite

Cincuenta años de procedimiento administrativo en un mundo cambiante

por González Navarro, Francisco

Libro
ISBN: 9788498900828
Madrid Iustel 2009
Serie: Monografías

Este libro contiene un sistema conceptual que permite conocer los antecedentes de la LPA de 17 de julio de 1958 –el cincuentenario de cuya entrada en vigor se cumplió en 1 de noviembre de 2008- y qué es lo que de ella queda vivo y actuante. Su construcción ha exigido precisar de qué ingredientes está hecho el Procedimiento Administrativo, para lo cual el autor recupera la Teoría General del Proceso, defendida entre nosotros por Villar y Romero, Ballbé, y Fenech. Y en perfecta coherencia con ello, el autor nos previene sobre las indeseables consecuencias de que se elaboren por Comisiones distintas las leyes de procedimiento y las del llamado contencioso-administrativo, y propone seguir el ejemplo de la Ley (sectorial) de 31 de diciembre de 1881. Otro fundamento del sistema conceptual utilizado es la Teoría de las Generaciones histórico-sociales, que el autor explica y aplica en este libro. Y convencido de que, como enseñó Garrigues en relación con las sociedades anónimas, «los nuevos hechos demandan un nuevo Derecho», analiza la importantísima doctrina constitucional del plazo abierto, relativa al incumplimiento por la Administración de su deber de resolver. Algunos de los problemas que plantea la implementación del Sistema Global de Acceso Electrónico a las Administraciones Públicas, y la definitiva consolidación del concepto de signo jurídico, cuya recuperación se debe al autor y que la nueva jurisprudencia europea sobre signos musicales ha consolidado, son analizados también en este libro.

Tabla de Contenidos

Presentación. 1. LA EFEMÉRIDES DE ESTA LEY CONSTITUYE UNA BUENA OCASIÓN PARA HACER ACOPIO DE VIEJOS Y NUEVOS HECHOS, IDENTIFICAR CUÁLES DE AQUÉLLOS PERMANECEN VIVOS Y ACTUANTES, Y PENSAR SOBRE CUÁLES DE ESOS OTROS DEMANDAN UN NUEVO DERECHO. 2. FILÓSOFOS, HISTORIADORES Y JURISTAS. 3. PRESUPUESTOS METODOLÓGICOS. -Ciencia es construcción, estructura, sistema. Por tanto, la Historia, en cuanto ciencia, tiene que ser construcción, estructura y sistema. -¿De qué ingredientes está hecha esa realidad que llamamos «procedimiento administrativo»? -Especial referencia a la pretendida distinción entre «Procedimiento administrativo común» y «Régimen jurídico de las Administraciones Públicas». -La investigación histórica que aquí intento la concibo como actividad de percatación, con lo que estoy diciendo que entiendo que la Historia es investigación de las causas y predicción —pero no adivinación, tampoco profecía— de las consecuencias. -La Historia de la Administración Pública, que es también Historia, rastrea las huellas que los «pies cansados en las largas errancias» del hombre sin nombre han dejado en el ancho camino de «la Gran Historia» y, sin dejarse envolver por la retórica de los grandes relatos y analizando la micrología del sistema, trata de conocer la realidad embozada detrás de esas máscaras. -De cómo quien hace Historia de la Administración Pública debe procurar que lo histórico y lo jurídico aparezcan compensados. -Dogma y realidad. -Referencia, en modo alguno impertinente, a los Catecismos Políticos. -Elaboración de un sistema conceptual que, siguiendo paso a paso la regulación legislativa del control de la Administración Pública, permite conocer de dónde viene la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y el legado de posibilidades que, de cara al futuro, a ella le debemos. -De cómo y por qué habré de hacer en la Introducción que sigue una digresión para explicar que el significante generación lo empleo en sentido sociológico y no en el vulgar o meramente cronológico. I. Introducción. 1. CRECIENTE INTERÉS DE LOS IUSPUBLICISTAS ESPAÑOLES POR LA HISTORIA. -2. HISTORIA COMO REALIDAD HISTÓRICA E HISTORIA COMO CIENCIA QUE SE OCUPA DE LA REALIDAD HISTÓRICA. -La realidad histórica. -Ver la Historia (Ciencias para la Historia) y pensar la Historia (Historiología). -Historia como sistema lineal en el que pasado, presente y futuro se hallan interrelacionados. -La historia de la Administración Pública (Historia administrativa) es Ciencia de la Historia y no meramente Ciencia para la Historia, tanto si se ocupa de su estructura estática (Historia de las instituciones), como si versa sobre su estructura dinámica (Arte de administrar y Técnicas de racionalización del trabajo). 3. DE LOS PROBLEMAS QUE PLANTEA EL CAMBIO HISTÓRICO Y DE LA EXPLICACIÓN DE ESE CAMBIO POR MEDIO DE LA TEORÍA DE LAS GENERACIONES. -Del quién, del qué, del cuándo y del cómo del cambio histórico, y de las generaciones sociales como sujetos de ese cambio . -Contra lo que suele creerse, no son los individuos egregios, los «grandes hombres», quienes producen el cambio histórico, sino las generaciones sociales. Simple aplicación de esta convicción es el método generacional, el cual permite captar la realidad histórica en movimiento. -Identificación de las generaciones histórico-sociales. -Solamente dos de las generaciones que existen en un momento histórico actúan plenamente, y por eso son actuales; las otras o no lo son, o han desaparecido. -Sucesión de las generaciones en el tiempo. II. El control jurídico de la Administración Pública desde la Regencia de la Reina viuda María Cristina de Borbón-Nápoles (1833-1840) hasta el sexenio revolucionario (1868-1874) inclusive. 1. DE CÓMO NUESTRA MÍTICA CONSTITUCIÓN DE 1812 NACIÓ DE UN GOLPE DE ESTADO, Y DE CÓMO EL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL NO ECHÓ A ANDAR HASTA EL SEPTENIO (1833-1840) DE LA REGENCIA DE MARÍA CRISTINA DE BORBÓN-NÁPOLES,VIUDA DE FERNANDO VII. -Una Regencia que se inicia con el Manifiesto de 4 de octubre de 1833, que firma la Reina Gobernadora, prometiendo una reforma administrativa como alternativa a la reforma política, y que termina con otro Manifiesto de renuncia al cargo, que firma ella misma, en 23 de octubre de 1840. -Un período decisivo de nuestra Historia constitucional durante el que tuvo lugar el desmantelamiento del Antiguo Régimen. -El Real Decreto de 5 de noviembre de 1832 por el que se crea el Ministerio de Fomento. - Del fallecimiento de Fernando VII, en 29 de septiembre de 1833, y de cómo «no fue posible la paz» dados los términos en que se planteaba la cuestión dinástica . 120 d) Un problema dinástico —quién tenía derecho a suceder a Fernando VII— cuya solución planteaba un problema de alto porte jurídico. -De la caída de Cea Bermúdez a la rebelión de las provincias. 130 a) De cómo el Manifiesto de Cea no convenció a nadie y la Reina Gobernadora se vio en la necesidad de exonerarle, y de cómo los iuspublicistas debemos felicitarnos por el hecho de que en el nuevo Gobierno figurara Javier de Burgos como titular de Fomento y de que algún periódico de la época se planteara el problema de la codificación. -De cómo a finales del siglo XVIII y principios del XIX la división territorial de España era caótica, y de cómo los constituyentes de Cádiz, dadas las circunstancias del momento, hubieron de limitarse a constatar que ese problema tendría que abordarse más adelante. -La división prefectural de José Napoleón I, primer Rey constitucional de España. -De cómo el problema de la nomenclatura y división del territorio de España preocupó ya a los redactores de la Constitución de Cádiz. -Decreto LIX, de 27 de enero de 1822, conteniendo la división provincial del territorio español. -De cómo en apenas 40 días contados desde que fue nombrado ministro de Fomento, el granadino Javier de Burgos llevó a cabo una nueva división territorial de las provincias y dotó a las mismas de las piezas esenciales para su funcionamiento. -Javier de Burgos, una fuerza de la naturaleza. -Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, mandando hacer la división territorial de provincias. -Real orden de 30 de noviembre de 1833, conteniendo la Instrucción para los Subdelegados de Fomento. -Tres nombres para el representante del Gobierno central en la provincia: Subdelegado de Fomento, Gobernador Civil y Jefe Político. ¿Capricho semántico o mutación sustancial? -Apertura, en julio de 1834, de las primeras Cortes de la época, y debate que se suscitó con ocasión de la referencia que se hacía a los fundamentos del Estatuto Real en el discurso de la Corona. -El fallido intento, instrumentado mediante el Decreto de 12 de octubre de 1841 firmado por Espartero, de convertir en oficial los límites de La Rioja natural. -La nostalgia de la Constitución de Cádiz como arma revolucionaria y el restablecimiento de dicha Constitución como panacea. -La Isabelina y «el Plan B» de don Eugenio de Aviraneta e Ibargoyen. -La ocupación de la Casa de Correos, de Madrid, en 18 de enero de 1835. -Los sucesos de Barcelona de 4 de enero de 1836 y los sucesos del 25 de julio del mismo año, en Málaga. -La rebelión permanente de las provincias frente al Gobierno de Madrid. -Una extraña guerra en la que «no se ocupaban territorios ni se luchaba en ellos, sino en una plaza urbana emblemática y en los edificios oficiales» situados en ella o en las calles de su entorno. -La rebelión de las provincias funcionó —siempre y en cada caso— conforme al mismo modelo: «una tragicomedia en tres actos». -El Gobierno Mendizábal (17 de septiembre de 1835-18 de mayo de 1836). -Cumpliendo lo prometido en su programa, Mendizábal convocó inmediatamente Cortes para revisar el Estatuto, pero no llegó a redactar proyecto alguno a tal efecto. -Una peculiar forma de desamortización eclesiástica cuyo principio fundante era una variedad de anticlericalismo: el anticlericalismo especulador, y cuyo ideólogo e impulsor —como Jefe del Gobierno, primero, y como ministro de Hacienda durante el Gobierno Calatrava— fue Mendizábal. -Del Gobierno Istúriz, de 1836, a la Constitución progresista de 1837.-De cómo en los tres meses que duró su mandato, el Gobierno Istúriz consiguió elaborar un ejemplar Proyecto de Constitución de la Monarquía Española, que no pudo tramitarse pero que anticipaba gran parte de la que luego fue la Constitución progresista de 1837. El pronunciamiento de los sargentos de La Granja y el Real Decreto de 13 de agosto de 1836, que restableció provisionalmente la Constitución del 12. -Comienza la desmembración de la Monarquía: Decreto de las Cortes, de 4 de diciembre de 1836, autorizando concluir Tratados de Paz y Amistad con los nuevos Estados de la América española. -La Constitución progresista de 17 de junio de 1837 .. 183 a’) Necesaria digresión previa sobre el significado de los significantes liberal y liberalismo en el siglo XIX español. -La Constitución de 1837 fue el resultado de un consenso entre moderados y progresistas. -Del Rey, de las Cortes y del Poder Judicial. -Análisis del sistema bicameral que establece la Constitución de 1837. -El sistema de control de la actividad administrativa durante la Regencia de María Cristina de Borbón-Nápoles (1833-1840). -Introducción. -Del control realizado por los Tribunales ordinarios (I): La Nueva Planta del sistema judicial. -Del control realizado por los Tribunales ordinarios (II): Atribución provisional a la jurisdicción ordinaria del conocimiento de los interdictos de mantención [sic] y restitución interpuestos contra la Administración. -Idea general. -La Real Orden de 8 de mayo de 1839, su causa eficiente y lo que luego siguió. -Del control por los Tribunales administrativos especiales o privativos. -Del control por los Tribunales contencioso-administrativos. -«Una rueda nueva en la máquina del Estado». -Una propuesta que, andando el tiempo, desembocaría en la distinción entre una jurisdicción retenida y una jurisdicción delegada. -Control parlamentario de la actividad administrativa: Bajo la vigencia del Estatuto Real los mecanismos de control y responsabilidad política se instalaron plenamente en la vida constitucional española. -Contestación al Discurso de la Corona. -Discusión de las peticiones que las Cortes podían elevar a la Corona para el bien de la Nación. -Examen del presupuesto de ingresos y gastos. -Preguntas. -Proposiciones. -Cuestiones de Gabinete, también llamadas de confianza. -Voto de censura. -Potestades revisoras de las Diputaciones provinciales. -La Instrucción para el gobierno económicopolítico de las provincias, de 3 de febrero de 1823, decretada por las Cortes extraordinarias . -Quiénes podían «reclamar» ante las Diputaciones provinciales. -Naturaleza de la reclamación: ¿recurso administrativo «de alzada impropia» o «recurso judicial». -Procedimiento administrativo de expropiación forzosa: atribución provisional a la Administración activa (Gobernadores civiles y Gobierno) de las cuestiones que puedan suscitarse en relación al mismo. -De la abdicación de la Reina Gobernadora a la caída de Espartero. -El Convenio de Vergara (31 de agosto de 1839). -La Ley de Ayuntamientos de 1840: una ley aborrecida por los progresistas y sostenida por los moderados, que consiguieron sacar adelante una «ley técnicamente madura» con la que el Derecho local español alcanzó su mayoría de edad. -Abdicación de la Reina Gobernadora (12 de octubre de 1840), y suspensión, tres días más tarde, de la Ley de Ayuntamientos de 1840. -La Regencia de Espartero -Una situación de equilibrio entre las fuerzas políticas que obliga a poner el Gobierno en manos de los militares. -Un Regente que lo fue de un partido. I. Breve, pero necesaria, referencia al «régimen de los generales» y al problema de la distorsión de la figura histórica de los que asumen la dirección de los acontecimientos, cuando las lagunas de la historiografía son colmatadas por la leyenda o literatura. 240 J. Digresión necesaria sobre otro caso de mitologización política: las milicias nacionales. -Nacidas con la Constitución de 1812 como «baluarte de la libertad» fueron en realidad el indisciplinado «brazo armado de la burguesía». -Descripción de sus funciones en el Informe de la Comisión que había redactado el Proyecto de Constitución y encuadramiento orgánico conforme al título VIII de la Constitución. -Naturaleza: organización constitucional descentralizada de carácter militar, de funcionamiento intermitente y de dependencia plural. -Composición y selección. -Naturaleza jurídica de la actuación de las milicias. -Confirmadas por los artículos 70 y 77 de la Constitución progresista de 1837. -Fueron expresa y razonadamente suprimidas por la Constitución moderada de 1845. 2. LA DÉCADA MODERADA (1844-1854). -Apunte sobre la sociedad española a mediados del siglo XIX. 260 B. Las reformas políticas. -El dictamen de la Comisión y la Constitución de 23 de mayo de 1845. -Legalidad, oportunidad, urgencia y alcance formal de la reforma. -Alcance real: es una reforma de la Constitución de 1837 que rompe el consenso que la hizo posible; en adelante el triunfo de cada partido entrañará una nueva constitución. -La reforma del Senado. -«Administración de Justicia» en vez de «Poder judicial». -Las relaciones con la Iglesia y el Concordato de 1851. -Las reformas administrativas. -La «ley del péndulo», una ley física que parece regir también el acontecer histórico. -Comienzo de la historia de la burocracia española. -Intención centralizadora. -Bravo Murillo y la racionalización de las carreras administrativas . -La reforma Pidal de 1845: Habrá sólo diez universidades con sus correspondientes distritos universitarios.... 283 d) Creación de la Guardia Civil: «un cuerpo de Ejército que presta sus servicios a la Administración Civil». -El difícil problema de la coordinación de las distintas organizaciones encargadas del orden y la seguridad pública, y de los distintos ensayos efectuados desde 1812 a 1844. -Tres Reales Decretos, todos ellos de 1844, el primero de los cuales lleva a cabo la organización policial, el segundo crea la Guardia Civil, y el tercero encomienda al Segundo Duque de Ahumada, la organización del nuevo Cuerpo. -Creación de la Jurisdicción contencioso-administrativa: los Consejos provinciales, por Ley de 2 de abril de 1845, y el Consejo Real, por Ley de 6 de julio del mismo año. -Creación de la Dirección General de lo Contencioso en 1849, y luego del Cuerpo de Abogados del Estado en 1881, «para dar unidad al sistema». -Comunicaciones terrestres, marítimas y fluviales. -Caminos, diligencias y ferrocarriles. -Caminos carreteros. -Diligencias. -Ferrocarriles. -Un intento de Golpe de Estado embozado bajo la capa de reforma constitucional. -Una reforma constitucional metodológicamente concebida como un sistema en el sentido que este significante tiene en Teoría General de Sistemas. -Una reforma constitucional que, políticamente, «parecía querer legalizar y establecer una dictadura constitucional». -La caída de Bravo Murillo. 3. EL BIENIO PROGRESISTA (1854-1856). -Desde la «vicalvarada» del 30 de junio de 1854, con el Programa de Manzanares del 7 de julio y la «revolución de las barricadas» de mediados de julio, hasta el Gobierno O’Donnell y la Constitución progresista de 1856. -Inventario de los bienes del Estado: «El Estado posee un capital inmenso mueble e inmueble [...] pero todos ignoran su valor, nadie lo ha reducido a suma, ni ha deslindado los objetos que lo componen». -La Ley de Desamortización General (llamada Ley Madoz), de 1.º de mayo de 1855. Reglas de procedimiento para la enajenación de los bienes, redención y venta de censos, e inversión de fondos procedentes de la enajenación. -Desamortización de montes del Estado y de los pueblos: Razones —básicamente ecológicas— que se invocaron por el Gobierno para explicar por qué sólo la Administración Pública —hermanada con las apreciaciones científicas— es capaz de designar qué montes y bosques deben quedar exceptuados de la desamortización. -4. LA VUELTA A LA SITUACIÓN MODERADA (1856-1868). Idea general. -La Ley de Bases de Instrucción Pública, de 17 de julio de 1857, y la Ley de 19 de septiembre de 1857, del ministro Claudio Moyano.-La Instrucción pública en la Constitución de 1812 y El Reglamento General de 1821. -La Ley Moyano, de 19 de septiembre de 1857. -Enseñanza universitaria: incorporación del modelo napoleónico. -Organización administrativa de apoyo en los distintos niveles de enseñanza. -Descompensación entre la demanda educativa y los medios para satisfacerla. -Educación de la mujer. -De cómo cayó en el olvido el Real Decreto de 27 de julio de 1853, para la ejecución de la Ley de Expropiación Forzosa de 1836, que declaró impugnable en la vía contencioso-administrativa el acuerdo de necesidad de ocupación. -Restablecimiento, primero parcial y luego total, de la Constitución de 1845. EL SEXENIO REVOLUCIONARIO (1868-1874). -Un sistema preferentemente dinámico cuyo estudio se centrará fundamentalmente en el primero de los subsistemas que lo integran: el Gobierno provisional. -«La revolución purificadora». -Las Juntas y el Gobierno provisional. -Constitución del Gobierno provisional y autodisolución (¿voluntaria?) de las Junta. -Un Gobierno convencido de su legitimidad y que no sólo creía en lo que hoy llamaríamos «principio de transparencia», sino que lo aplicaba. -Análisis del Manifiesto del Gobierno provisional a la Nación, de 25 de octubre de 1868. -Principios. -Destronamiento y expulsión de una dinastía. Problema sumamente delicado que en el Manifiesto se trata con exquisito tacto. -Sufragio universal. -Libertades. -Libertad religiosa. -Libertad de enseñanza. -Libertad de imprenta. -Libertad de reunión y de asociación pacíficas. -El problema de la forma de Gobierno. -Libertad y liberalismo. -Ese derecho del pueblo que es la libertad es análogo al vapor [sic] y por eso no conviene comprimirlo demasiado porque puede haber explosiones. -Para hacerle sentir al hombre su propia responsabilidad y hacerle amar el trabajo hay que ir reduciendo la intervención del Estado a sus justos límites. -Administración y Derecho Administrativo. -Descentralización. -Un principio «expansivo y ampliamente liberal». -Corporaciones locales. Actuación administrativa. -Anticipo de la moderna doctrina de que el Estado no es asegurador universal. -Constatación de la emergencia histórica de la concesión de obra pública. -Dominio público y minas. -Por qué existe el dominio público. -Minas. -Propiedad privada y expropiación forzosa. -Derecho natural, base de la familia y de la sociedad, cuya supresión trocaría España «en un inmenso taller nacional o en un caos comunista» [sic]. -El Gobierno provisional, que es realista, entiende que lo anterior no obsta para admitir la expropiación forzosa por razones sociales y previa la correspondiente indemnización. III. La Ley [sectorial] de 31 de diciembre de 1881, de Bases del Procedimiento en las Reclamaciones Económico-administrativas, y la posterior Ley de 19 de octubre de 1889, primera Ley general de Procedimiento Administrativo. 1. LA PRIMERA LEY CONTENIENDO UNA REGULACIÓN COMPLETA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TUVO CARÁCTER SECTORIAL: FUE LA LEY DE 31 DE DICIEMBRE DE 1881, DE BASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS. -Técnica administrativa empleada. -Anticipa el empleo de una técnica normativa de legislación en dos fases (binomio normativo). -Se propone construir un sistema lineal en el que aparecen integrados dos subsistemas: El gubernativo (o administrativo) y el judicial. -Contenido de cada uno de los dos subsistemas principales. -El subsistema gubernativo (o sea: la vía administrativa previa). -El subsistema judicial. 2. LA PRIMERA REGULACIÓN GENERAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL: LA LEY AZCÁRATE: -La «Ley de Bases de Procedimiento Administrativo», de 19 de octubre de 1889. -La España de aquel tiempo: una descripción que figura en las páginas del Boletín Oficial de las Cortes Españolas de 1958. -Una Ley cuya tramitación parlamentaria no despertó mayor interés, pero que fue la primera Ley de esta naturaleza que hubo en Europa y, tal vez, en el mundo. -Los reglamentos de la Ley de 1889. Reglamentos —todos ellos de abril de 1890— mediante los que se dio cumplimiento al mandato de la Ley de 19 de octubre de 1889. -Reglamentos vigentes al tiempo de publicación de la LPA. 3. ENTRE 1935 Y 1950 EMERGE UN NUEVO PARADIGMA CIENTÍFICO ACERCA DE LA DISTINCIÓN ENTRE EL LLAMADO PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LA «TEORÍA GENERAL DEL PROCESO», DISCREPANTE DEL TRADICIONALMENTE ADMITIDO POR LA PROCESALÍSTICA. -Historia de la contemporaneidad de dos paradigmas científicos. -El paradigma tradicional. -Crisis del paradigma tradicional. -Objeciones al paradigma tradicional. -La propuesta de Ballbé Pruné: una Teoría General del Proceso: -Hay que empezar por saber cuáles son los universales del proceso. -El proceso es un instrumento para el ejercicio de cualquier función pública. -Un elemento que se da en el proceso y no en el procedimiento es el derecho del sujeto pasivo a participar en la formación de la serie de actos que lo integran. -Interpretación aplicativa del vigente ordenamiento español a la luz del nuevo paradigma. -¿Existe en el vigente ordenamiento jurídico español un «proceso legislativo»? En el vigente Derecho español es posible hablar —siquiera sea en un único y muy específico caso— de un verdadero proceso para el recto ejercicio de una concreta función pública. -Nadie discute que exista un instrumento —al que por antonomasia se denomina proceso— que sirve para el buen ejercicio de la función judicial. -Existe también un proceso para el buen ejercicio de la función administrativa, lo que no impide que algunas veces el ejercicio de dicha función se realice mediante simple procedimiento. -Conclusión. 4. LA REGULACIÓN DEL CONTROL DE LA VÍA DE HECHO ADMINISTRATIVA DESDE LA LEY DE ENJUICIAMIENTO CIVIL DE 1881 A LA LPA. -La Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 y el Código Civil de 1889. -Legislación local de 1870, 1877, 1924, 1935 y 1950-1955. 423 C. La LEF de 1954, la LRJ de 1957 y la LPA de 1958.. 425 5. EL BURÓCRATA Y EL POLÍTICO VISTOS POR ESCRITORES ESPAÑOLES DE 1833, 1843 Y 1888. -Dos artículos de Larra publicados entre 1832 y 1837: Entre qué gentes andamos y Vuelva usted mañana. -Entre qué gentes andamos: «Tenga usted paciencia, que aquí no estamos para servirle a usted». -Vuelva usted mañana: «Es más fácil negar las cosas que enterarse de ellas». -El cesante, el covachuelista y el ministro, en Los españoles pintados por sí mismos: una «fisiología» editada en 1843-1844. -El cesante. -El covachuelista. -El ministro. -El «cesante de la triste figura» en una novela de Galdós publicada en 1888: Miau. -Un hombre bueno, de físico nada agradable. -Sin nada en qué ocuparse, visitaba diariamente «La Casa», que esto fue siempre para él el Ministerio de Hacienda. -Autor de un proyecto de reforma fiscal basado en cuatro principios: Moralidad, Income Tax, Aduanas y Unificación de la Deuda. -«... le faltaban dos meses para jubilarse con los cuatro quintos del sueldo regulador». «Que paren el mundo, que yo me bajo». 6. LOS CENTROS DE LA CULTURA LIBERAL (MODERADA Y PROGRESISTA) Y DEL PODER POLÍTICO Y MILITAR. -Ideas generales. -El Ateneo de Madrid (1835). -El Casino de Madrid (1836). -Madrid en los años treinta del siglo XIX, cuando don Juan Vizcaíno, Marqués de Pontejos (1790-1848) era socio del Casino y regidor de la Villa y Corte. -Fundación del Casino de Madrid en 1836. Los cafés. Primera sede en la calle de la Visitación. El periodismo local de la época, semilla germinal de la bien dotada biblioteca. -El Casino de la Carrera de San Jerónimo. La Vicalvarada. El asesinato de Chico y el intento de asalto del Casino de Madrid. Nueva hornada de socios. Cánovas del Castillo, socio del Casino. -Final. IV. De la revolución científica que emergió en España en la década de los cincuenta y que cambió a radice el Derecho Administrativo Español. 1. DE CÓMO LA CONVERGENCIA DEL TRABAJO CIENTÍFICO DE TRES CENTROS DE PODER PÚBLICO CON AUCTORITAS RECONOCIDA HIZO POSIBLE LA REVOLUCIÓN CIENTÍFICA QUE EMERGIÓ A MEDIADOS DEL SIGLO XX EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL Y EN EL DERECHO PÚBLICO GENERAL. 2.LA GENERACIÓN HISTÓRICO-SOCIAL DE JURISTAS ESPAÑOLES DE 1931. -Disquisición necesaria acerca de qué sea eso de ser jurista, y de quiénes integraban esa generación histórico-social de juristas españoles de 1931. -A la búsqueda de un arquetipo. -Los hombres de la generación de 1931 sentaron los cimientos sobre los que, cincuenta años más tarde, habría de edificarse el vigente Estado Social y Democrático de Derecho. -El Instituto de Estudios Políticos, la Revista de Estudios Políticos y la Revista de Administración Pública. -De como emergió la idea de crear una Revista de Administración Pública (RAP) en el Instituto de Estudios Políticos (IEP) que ya publicaba la Revista de Estudios Políticos (REP), y de cómo ello supuso la irrupción de un nuevo «modo de ver» —en suma: un nuevo paradigma científico— en el Derecho Administrativo Español..... 475 b’) De cómo se gestó el grupo promotor de la RAP y de cómo la colaboración en ella se convirtió en inexcusable innovación de méritos científicos. -La dirección de la Revista de Administración Pública. -El Instituto de Estudios Políticos y la Secretaría General del Movimiento. -Creación de la Editorial Civitas y de la Revista de Derecho Administrativo (REDA). -De cómo la elaboración y publicación de la LPA de 17 de julio de 1958 coincidió, aproximadamente, con los inicios de la tercera época del Régimen de Franco: desarrollismo, tecnocracia e ingreso de España en la ONU. -El Régimen político de Franco a la luz de la «Teoría del régimen autoritario» elaborada por Juan J. Linz. -Una biografía de Franco escrita por Luis Suárez Fernández. -Bajo la autoridad de Franco no hubo un único régimen político, sino, sucesivamente, tres regímenes diferentes. -Mientras Franco ostentó la Jefatura del Estado se mantuvieron inalterables dos rasgos definidores y tres negaciones absolutas. -Autoritarismo e intento de superar los odios derivados de una guerra civil. -Origen de la denominación «Jefe del Estado», extraña frase para la que no existía precedente en nuestra historia política. -La España de Franco y la geopolítica mundial: desde el aislamiento, en 1946, hasta el ingreso en la ONU, a finales de 1955. -Para situar al hombre público —artista, científico, escritor, político, etc.— en «su» generación social hay que tener en cuenta no sólo la «edad biográfica» y la «edad psíquica», sino también la «edad (en que adquirió relevancia) social». 3. DE CÓMO, EN TIEMPO PRÁCTICAMENTE COINCIDENTE CON EL DE LA CITADA REVOLUCIÓN, E IMPULSADO DESDE LA SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, SE PUSO EN MARCHA UN AMPLIO PROGRAMA DE REFORMA ADMINISTRATIVA CON EL QUE SE INICIA LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 fue un eslabón más del amplio movimiento de «Reforma Administrativa» que se inició en España aproximadamente a mediados del siglo pasado. -La creación de la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno. -Carrero Blanco llama a López Rodó, el cual es nombrado titular de la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno. -Franco visto por López Rodó. -Los tecnócratas. -El equipo de la Secretaría General Técnica. -La Ley de Régimen Jurídico, de 1957. -«Carta Magna de los administrados» (Sánchez Agesta).. 517 b) «Una ley básica que no es Ley Fundamental» (Pérez Serrano). El Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, de Alcalá de Henares. -Creación de la Escuela de Funcionarios y ubicación de la misma en el edificio de la antigua Universidad de Alcalá de Henares. -Inauguración oficial de la sede de la Escuela Nacional de Administración Pública, en el edificio de la antigua Universidad fundada por Cisneros en Alcalá de Henares. -Un nuevo tipo de funcionario generalista de nivel superior: el Técnico de Administración Civil del Estado (TACE). -La selección del TACE. Principios o bases que sustentan el proceso selectivo. -Oposición conjunta para todos los Ministerios en que hubiere TACE. -Valoración de la formación general universitaria sobre Historia, Economía y Derecho Público. -Prueba de lenguas vivas. -Conocimientos sobre Historia político-social y Economía. -Formación del TACE. -Materias generales. -Materias especiales. -Conferencia. -El profesorado. -Funciones y clases de profesores. -Profesores honorarios. -Profesores extraordinario. -Profesores numerarios. -Profesores encargados. -Publicaciones. -Revistas: Documentación Administrativa y Boletín de Organización y Métodos. -El Instituto de Estudios Administrativos, del CFPF (ENAP), y su importante contribución editorial a la literatura sobre Derecho Administrativo. Las Semanas y Coloquios sobre la Reforma Administrativa. -Primera Semana de Estudios para la Reforma Administrativa (19-26 julio 1957). -Segunda Semana de Estudios para la Reforma Administrativa (20-26 julio 1958). -Coloquio internacional sobre formación de funcionarios (9-14 septiembre 1960). -Tercera Semana de Estudios sobre la Reforma Administrativa (8-14 septiembre 1960). -Clasificación de puestos de trabajo (16-21 noviembre 1964). -Primer Congreso Nacional sobre Información Administrativa (29 marzo al 3 abril 1965). 4. EL INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN LOCAL (IEAL), LA REVISTA DE ESTUDIOS DE LA VIDA LOCAL (REVL), Y LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO LOCAL: -Introducción. -De la Unión de Municipios Españoles (UME), de 1926, al Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL), de 1940. -El problema de la compatibilidad de la UME con los principios fundantes del primer franquismo. -Creación en 1940 del Instituto de Estudios de Administración Local. - La Revista de Estudios de la Vida Local. -El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados. -La codificación del Derecho Administrativo Loca. -Creación en 4 de noviembre de 1938 de una Comisión para el estudio de una Ley de Administración Local. -Del fallido «Proyecto de Código de Gobierno y Administración Local, de 1941, de la extraña peripecia de su precipitada publicación cuando ni siquiera se había hecho la corrección de erratas, y de cómo el título VII, del libro III de dicho Proyecto, prueba que las expresiones régimen jurídico y procedimiento administrativo tenían ya idéntico contenido semántico. -Termina «la etapa constituyente» del Régimen de Franco y empieza «la construcción del Nuevo Estado»: el Fuero de los Españoles y la Ley de Bases de Régimen Local, textos de la misma fecha, 17 de julio de 1945. -Regímenes locales especiales. -El complemento indispensable: Siete Decretos reglamentarios dictados entre 1952 y 1955. V. La segunda Ley General de Procedimiento Administrativo: la Ley de 17 de julio de 1958. 1. INTRODUCCIÓN: -Por qué hubo que hacer una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, cómo se elaboró y aprobó, y cuáles son sus rasgos distintivos. -Proliferación normativa y desigualdad de trato a los interesados son las causas determinantes del fracaso de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo de 1889. -Las nuevas necesidades de la Administración en una sociedad en cambio acelerado. -De la elaboración del Proyecto y de su tramitación y aprobación parlamentarias. -Rasgos distintivos de la LPA. -Vocación de universalidad. -Flexibilidad normativa. -De cómo durante aquella sesión de las Cortes españolas de 15 de julio de 1958 se habló del «Estado Social de Derecho», y también de «la buena y eficiente Administración». - Procedimiento administrativo y Administración militar: No se trata de aplicar una Ley de Procedimiento a los tres Ejércitos, sino únicamente a la actuación administrativa que desarrollan. -La primera (y única) revisión de la LPA. 2. UN VERDADERO CÓDIGO DE DERECHO ADMINISTRATIVO QUE SUPUSO UN GRAN AVANCE EN ORDEN A LA PODA DE NUESTRA LEGISLACIÓN. 3. LA LPA Y EL PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA: -Principio de gestión empresarial. -Principio de colaboración de los administrados. -Prerrogativas de la Administración. -Presunción de legitimidad del acto administrativo. -Revisión de oficio. 4. LA LPA Y LAS GARANTÍAS DEL PARTICULAR.Unidad normativa y reducción del número de disposiciones reglamentarias. -Unidad normativa. -Reducción del número de disposiciones reglamentarias. -Principios de organización. -Competencia. -Jerarquía. -Colegialidad. -Principios procesales. -Iniciación. -Instrucción. -Ordenación. -Principios de actuación. -Formalismo moderado. -Economía en el empleo de los medios jurídicos. -Seguridad jurídica. -Defensa contra la inactividad de la Administr


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Este libro contiene un sistema conceptual que permite conocer los antecedentes de la LPA de 17 de julio de 1958 –el cincuentenario de cuya entrada en vigor se cumplió en 1 de noviembre de 2008- y qué es lo que de ella queda vivo y actuante. Su construcción ha exigido precisar de qué ingredientes está hecho el Procedimiento Administrativo, para lo cual el autor recupera la Teoría General del Proceso, defendida entre nosotros por Villar y Romero, Ballbé, y Fenech. Y en perfecta coherencia con ello, el autor nos previene sobre las indeseables consecuencias de que se elaboren por Comisiones distintas las leyes de procedimiento y las del llamado contencioso-administrativo, y propone seguir el ejemplo de la Ley (sectorial) de 31 de diciembre de 1881. Otro fundamento del sistema conceptual utilizado es la Teoría de las Generaciones histórico-sociales, que el autor explica y aplica en este libro. Y convencido de que, como enseñó Garrigues en relación con las sociedades anónimas, «los nuevos hechos demandan un nuevo Derecho», analiza la importantísima doctrina constitucional del plazo abierto, relativa al incumplimiento por la Administración de su deber de resolver. Algunos de los problemas que plantea la implementación del Sistema Global de Acceso Electrónico a las Administraciones Públicas, y la definitiva consolidación del concepto de signo jurídico, cuya recuperación se debe al autor y que la nueva jurisprudencia europea sobre signos musicales ha consolidado, son analizados también en este libro.

Tabla de Contenidos

Presentación. 1. LA EFEMÉRIDES DE ESTA LEY CONSTITUYE UNA BUENA OCASIÓN PARA HACER ACOPIO DE VIEJOS Y NUEVOS HECHOS, IDENTIFICAR CUÁLES DE AQUÉLLOS PERMANECEN VIVOS Y ACTUANTES, Y PENSAR SOBRE CUÁLES DE ESOS OTROS DEMANDAN UN NUEVO DERECHO. 2. FILÓSOFOS, HISTORIADORES Y JURISTAS. 3. PRESUPUESTOS METODOLÓGICOS. -Ciencia es construcción, estructura, sistema. Por tanto, la Historia, en cuanto ciencia, tiene que ser construcción, estructura y sistema. -¿De qué ingredientes está hecha esa realidad que llamamos «procedimiento administrativo»? -Especial referencia a la pretendida distinción entre «Procedimiento administrativo común» y «Régimen jurídico de las Administraciones Públicas». -La investigación histórica que aquí intento la concibo como actividad de percatación, con lo que estoy diciendo que entiendo que la Historia es investigación de las causas y predicción —pero no adivinación, tampoco profecía— de las consecuencias. -La Historia de la Administración Pública, que es también Historia, rastrea las huellas que los «pies cansados en las largas errancias» del hombre sin nombre han dejado en el ancho camino de «la Gran Historia» y, sin dejarse envolver por la retórica de los grandes relatos y analizando la micrología del sistema, trata de conocer la realidad embozada detrás de esas máscaras. -De cómo quien hace Historia de la Administración Pública debe procurar que lo histórico y lo jurídico aparezcan compensados. -Dogma y realidad. -Referencia, en modo alguno impertinente, a los Catecismos Políticos. -Elaboración de un sistema conceptual que, siguiendo paso a paso la regulación legislativa del control de la Administración Pública, permite conocer de dónde viene la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y el legado de posibilidades que, de cara al futuro, a ella le debemos. -De cómo y por qué habré de hacer en la Introducción que sigue una digresión para explicar que el significante generación lo empleo en sentido sociológico y no en el vulgar o meramente cronológico. I. Introducción. 1. CRECIENTE INTERÉS DE LOS IUSPUBLICISTAS ESPAÑOLES POR LA HISTORIA. -2. HISTORIA COMO REALIDAD HISTÓRICA E HISTORIA COMO CIENCIA QUE SE OCUPA DE LA REALIDAD HISTÓRICA. -La realidad histórica. -Ver la Historia (Ciencias para la Historia) y pensar la Historia (Historiología). -Historia como sistema lineal en el que pasado, presente y futuro se hallan interrelacionados. -La historia de la Administración Pública (Historia administrativa) es Ciencia de la Historia y no meramente Ciencia para la Historia, tanto si se ocupa de su estructura estática (Historia de las instituciones), como si versa sobre su estructura dinámica (Arte de administrar y Técnicas de racionalización del trabajo). 3. DE LOS PROBLEMAS QUE PLANTEA EL CAMBIO HISTÓRICO Y DE LA EXPLICACIÓN DE ESE CAMBIO POR MEDIO DE LA TEORÍA DE LAS GENERACIONES. -Del quién, del qué, del cuándo y del cómo del cambio histórico, y de las generaciones sociales como sujetos de ese cambio . -Contra lo que suele creerse, no son los individuos egregios, los «grandes hombres», quienes producen el cambio histórico, sino las generaciones sociales. Simple aplicación de esta convicción es el método generacional, el cual permite captar la realidad histórica en movimiento. -Identificación de las generaciones histórico-sociales. -Solamente dos de las generaciones que existen en un momento histórico actúan plenamente, y por eso son actuales; las otras o no lo son, o han desaparecido. -Sucesión de las generaciones en el tiempo. II. El control jurídico de la Administración Pública desde la Regencia de la Reina viuda María Cristina de Borbón-Nápoles (1833-1840) hasta el sexenio revolucionario (1868-1874) inclusive. 1. DE CÓMO NUESTRA MÍTICA CONSTITUCIÓN DE 1812 NACIÓ DE UN GOLPE DE ESTADO, Y DE CÓMO EL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL NO ECHÓ A ANDAR HASTA EL SEPTENIO (1833-1840) DE LA REGENCIA DE MARÍA CRISTINA DE BORBÓN-NÁPOLES,VIUDA DE FERNANDO VII. -Una Regencia que se inicia con el Manifiesto de 4 de octubre de 1833, que firma la Reina Gobernadora, prometiendo una reforma administrativa como alternativa a la reforma política, y que termina con otro Manifiesto de renuncia al cargo, que firma ella misma, en 23 de octubre de 1840. -Un período decisivo de nuestra Historia constitucional durante el que tuvo lugar el desmantelamiento del Antiguo Régimen. -El Real Decreto de 5 de noviembre de 1832 por el que se crea el Ministerio de Fomento. - Del fallecimiento de Fernando VII, en 29 de septiembre de 1833, y de cómo «no fue posible la paz» dados los términos en que se planteaba la cuestión dinástica . 120 d) Un problema dinástico —quién tenía derecho a suceder a Fernando VII— cuya solución planteaba un problema de alto porte jurídico. -De la caída de Cea Bermúdez a la rebelión de las provincias. 130 a) De cómo el Manifiesto de Cea no convenció a nadie y la Reina Gobernadora se vio en la necesidad de exonerarle, y de cómo los iuspublicistas debemos felicitarnos por el hecho de que en el nuevo Gobierno figurara Javier de Burgos como titular de Fomento y de que algún periódico de la época se planteara el problema de la codificación. -De cómo a finales del siglo XVIII y principios del XIX la división territorial de España era caótica, y de cómo los constituyentes de Cádiz, dadas las circunstancias del momento, hubieron de limitarse a constatar que ese problema tendría que abordarse más adelante. -La división prefectural de José Napoleón I, primer Rey constitucional de España. -De cómo el problema de la nomenclatura y división del territorio de España preocupó ya a los redactores de la Constitución de Cádiz. -Decreto LIX, de 27 de enero de 1822, conteniendo la división provincial del territorio español. -De cómo en apenas 40 días contados desde que fue nombrado ministro de Fomento, el granadino Javier de Burgos llevó a cabo una nueva división territorial de las provincias y dotó a las mismas de las piezas esenciales para su funcionamiento. -Javier de Burgos, una fuerza de la naturaleza. -Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, mandando hacer la división territorial de provincias. -Real orden de 30 de noviembre de 1833, conteniendo la Instrucción para los Subdelegados de Fomento. -Tres nombres para el representante del Gobierno central en la provincia: Subdelegado de Fomento, Gobernador Civil y Jefe Político. ¿Capricho semántico o mutación sustancial? -Apertura, en julio de 1834, de las primeras Cortes de la época, y debate que se suscitó con ocasión de la referencia que se hacía a los fundamentos del Estatuto Real en el discurso de la Corona. -El fallido intento, instrumentado mediante el Decreto de 12 de octubre de 1841 firmado por Espartero, de convertir en oficial los límites de La Rioja natural. -La nostalgia de la Constitución de Cádiz como arma revolucionaria y el restablecimiento de dicha Constitución como panacea. -La Isabelina y «el Plan B» de don Eugenio de Aviraneta e Ibargoyen. -La ocupación de la Casa de Correos, de Madrid, en 18 de enero de 1835. -Los sucesos de Barcelona de 4 de enero de 1836 y los sucesos del 25 de julio del mismo año, en Málaga. -La rebelión permanente de las provincias frente al Gobierno de Madrid. -Una extraña guerra en la que «no se ocupaban territorios ni se luchaba en ellos, sino en una plaza urbana emblemática y en los edificios oficiales» situados en ella o en las calles de su entorno. -La rebelión de las provincias funcionó —siempre y en cada caso— conforme al mismo modelo: «una tragicomedia en tres actos». -El Gobierno Mendizábal (17 de septiembre de 1835-18 de mayo de 1836). -Cumpliendo lo prometido en su programa, Mendizábal convocó inmediatamente Cortes para revisar el Estatuto, pero no llegó a redactar proyecto alguno a tal efecto. -Una peculiar forma de desamortización eclesiástica cuyo principio fundante era una variedad de anticlericalismo: el anticlericalismo especulador, y cuyo ideólogo e impulsor —como Jefe del Gobierno, primero, y como ministro de Hacienda durante el Gobierno Calatrava— fue Mendizábal. -Del Gobierno Istúriz, de 1836, a la Constitución progresista de 1837.-De cómo en los tres meses que duró su mandato, el Gobierno Istúriz consiguió elaborar un ejemplar Proyecto de Constitución de la Monarquía Española, que no pudo tramitarse pero que anticipaba gran parte de la que luego fue la Constitución progresista de 1837. El pronunciamiento de los sargentos de La Granja y el Real Decreto de 13 de agosto de 1836, que restableció provisionalmente la Constitución del 12. -Comienza la desmembración de la Monarquía: Decreto de las Cortes, de 4 de diciembre de 1836, autorizando concluir Tratados de Paz y Amistad con los nuevos Estados de la América española. -La Constitución progresista de 17 de junio de 1837 .. 183 a’) Necesaria digresión previa sobre el significado de los significantes liberal y liberalismo en el siglo XIX español. -La Constitución de 1837 fue el resultado de un consenso entre moderados y progresistas. -Del Rey, de las Cortes y del Poder Judicial. -Análisis del sistema bicameral que establece la Constitución de 1837. -El sistema de control de la actividad administrativa durante la Regencia de María Cristina de Borbón-Nápoles (1833-1840). -Introducción. -Del control realizado por los Tribunales ordinarios (I): La Nueva Planta del sistema judicial. -Del control realizado por los Tribunales ordinarios (II): Atribución provisional a la jurisdicción ordinaria del conocimiento de los interdictos de mantención [sic] y restitución interpuestos contra la Administración. -Idea general. -La Real Orden de 8 de mayo de 1839, su causa eficiente y lo que luego siguió. -Del control por los Tribunales administrativos especiales o privativos. -Del control por los Tribunales contencioso-administrativos. -«Una rueda nueva en la máquina del Estado». -Una propuesta que, andando el tiempo, desembocaría en la distinción entre una jurisdicción retenida y una jurisdicción delegada. -Control parlamentario de la actividad administrativa: Bajo la vigencia del Estatuto Real los mecanismos de control y responsabilidad política se instalaron plenamente en la vida constitucional española. -Contestación al Discurso de la Corona. -Discusión de las peticiones que las Cortes podían elevar a la Corona para el bien de la Nación. -Examen del presupuesto de ingresos y gastos. -Preguntas. -Proposiciones. -Cuestiones de Gabinete, también llamadas de confianza. -Voto de censura. -Potestades revisoras de las Diputaciones provinciales. -La Instrucción para el gobierno económicopolítico de las provincias, de 3 de febrero de 1823, decretada por las Cortes extraordinarias . -Quiénes podían «reclamar» ante las Diputaciones provinciales. -Naturaleza de la reclamación: ¿recurso administrativo «de alzada impropia» o «recurso judicial». -Procedimiento administrativo de expropiación forzosa: atribución provisional a la Administración activa (Gobernadores civiles y Gobierno) de las cuestiones que puedan suscitarse en relación al mismo. -De la abdicación de la Reina Gobernadora a la caída de Espartero. -El Convenio de Vergara (31 de agosto de 1839). -La Ley de Ayuntamientos de 1840: una ley aborrecida por los progresistas y sostenida por los moderados, que consiguieron sacar adelante una «ley técnicamente madura» con la que el Derecho local español alcanzó su mayoría de edad. -Abdicación de la Reina Gobernadora (12 de octubre de 1840), y suspensión, tres días más tarde, de la Ley de Ayuntamientos de 1840. -La Regencia de Espartero -Una situación de equilibrio entre las fuerzas políticas que obliga a poner el Gobierno en manos de los militares. -Un Regente que lo fue de un partido. I. Breve, pero necesaria, referencia al «régimen de los generales» y al problema de la distorsión de la figura histórica de los que asumen la dirección de los acontecimientos, cuando las lagunas de la historiografía son colmatadas por la leyenda o literatura. 240 J. Digresión necesaria sobre otro caso de mitologización política: las milicias nacionales. -Nacidas con la Constitución de 1812 como «baluarte de la libertad» fueron en realidad el indisciplinado «brazo armado de la burguesía». -Descripción de sus funciones en el Informe de la Comisión que había redactado el Proyecto de Constitución y encuadramiento orgánico conforme al título VIII de la Constitución. -Naturaleza: organización constitucional descentralizada de carácter militar, de funcionamiento intermitente y de dependencia plural. -Composición y selección. -Naturaleza jurídica de la actuación de las milicias. -Confirmadas por los artículos 70 y 77 de la Constitución progresista de 1837. -Fueron expresa y razonadamente suprimidas por la Constitución moderada de 1845. 2. LA DÉCADA MODERADA (1844-1854). -Apunte sobre la sociedad española a mediados del siglo XIX. 260 B. Las reformas políticas. -El dictamen de la Comisión y la Constitución de 23 de mayo de 1845. -Legalidad, oportunidad, urgencia y alcance formal de la reforma. -Alcance real: es una reforma de la Constitución de 1837 que rompe el consenso que la hizo posible; en adelante el triunfo de cada partido entrañará una nueva constitución. -La reforma del Senado. -«Administración de Justicia» en vez de «Poder judicial». -Las relaciones con la Iglesia y el Concordato de 1851. -Las reformas administrativas. -La «ley del péndulo», una ley física que parece regir también el acontecer histórico. -Comienzo de la historia de la burocracia española. -Intención centralizadora. -Bravo Murillo y la racionalización de las carreras administrativas . -La reforma Pidal de 1845: Habrá sólo diez universidades con sus correspondientes distritos universitarios.... 283 d) Creación de la Guardia Civil: «un cuerpo de Ejército que presta sus servicios a la Administración Civil». -El difícil problema de la coordinación de las distintas organizaciones encargadas del orden y la seguridad pública, y de los distintos ensayos efectuados desde 1812 a 1844. -Tres Reales Decretos, todos ellos de 1844, el primero de los cuales lleva a cabo la organización policial, el segundo crea la Guardia Civil, y el tercero encomienda al Segundo Duque de Ahumada, la organización del nuevo Cuerpo. -Creación de la Jurisdicción contencioso-administrativa: los Consejos provinciales, por Ley de 2 de abril de 1845, y el Consejo Real, por Ley de 6 de julio del mismo año. -Creación de la Dirección General de lo Contencioso en 1849, y luego del Cuerpo de Abogados del Estado en 1881, «para dar unidad al sistema». -Comunicaciones terrestres, marítimas y fluviales. -Caminos, diligencias y ferrocarriles. -Caminos carreteros. -Diligencias. -Ferrocarriles. -Un intento de Golpe de Estado embozado bajo la capa de reforma constitucional. -Una reforma constitucional metodológicamente concebida como un sistema en el sentido que este significante tiene en Teoría General de Sistemas. -Una reforma constitucional que, políticamente, «parecía querer legalizar y establecer una dictadura constitucional». -La caída de Bravo Murillo. 3. EL BIENIO PROGRESISTA (1854-1856). -Desde la «vicalvarada» del 30 de junio de 1854, con el Programa de Manzanares del 7 de julio y la «revolución de las barricadas» de mediados de julio, hasta el Gobierno O’Donnell y la Constitución progresista de 1856. -Inventario de los bienes del Estado: «El Estado posee un capital inmenso mueble e inmueble [...] pero todos ignoran su valor, nadie lo ha reducido a suma, ni ha deslindado los objetos que lo componen». -La Ley de Desamortización General (llamada Ley Madoz), de 1.º de mayo de 1855. Reglas de procedimiento para la enajenación de los bienes, redención y venta de censos, e inversión de fondos procedentes de la enajenación. -Desamortización de montes del Estado y de los pueblos: Razones —básicamente ecológicas— que se invocaron por el Gobierno para explicar por qué sólo la Administración Pública —hermanada con las apreciaciones científicas— es capaz de designar qué montes y bosques deben quedar exceptuados de la desamortización. -4. LA VUELTA A LA SITUACIÓN MODERADA (1856-1868). Idea general. -La Ley de Bases de Instrucción Pública, de 17 de julio de 1857, y la Ley de 19 de septiembre de 1857, del ministro Claudio Moyano.-La Instrucción pública en la Constitución de 1812 y El Reglamento General de 1821. -La Ley Moyano, de 19 de septiembre de 1857. -Enseñanza universitaria: incorporación del modelo napoleónico. -Organización administrativa de apoyo en los distintos niveles de enseñanza. -Descompensación entre la demanda educativa y los medios para satisfacerla. -Educación de la mujer. -De cómo cayó en el olvido el Real Decreto de 27 de julio de 1853, para la ejecución de la Ley de Expropiación Forzosa de 1836, que declaró impugnable en la vía contencioso-administrativa el acuerdo de necesidad de ocupación. -Restablecimiento, primero parcial y luego total, de la Constitución de 1845. EL SEXENIO REVOLUCIONARIO (1868-1874). -Un sistema preferentemente dinámico cuyo estudio se centrará fundamentalmente en el primero de los subsistemas que lo integran: el Gobierno provisional. -«La revolución purificadora». -Las Juntas y el Gobierno provisional. -Constitución del Gobierno provisional y autodisolución (¿voluntaria?) de las Junta. -Un Gobierno convencido de su legitimidad y que no sólo creía en lo que hoy llamaríamos «principio de transparencia», sino que lo aplicaba. -Análisis del Manifiesto del Gobierno provisional a la Nación, de 25 de octubre de 1868. -Principios. -Destronamiento y expulsión de una dinastía. Problema sumamente delicado que en el Manifiesto se trata con exquisito tacto. -Sufragio universal. -Libertades. -Libertad religiosa. -Libertad de enseñanza. -Libertad de imprenta. -Libertad de reunión y de asociación pacíficas. -El problema de la forma de Gobierno. -Libertad y liberalismo. -Ese derecho del pueblo que es la libertad es análogo al vapor [sic] y por eso no conviene comprimirlo demasiado porque puede haber explosiones. -Para hacerle sentir al hombre su propia responsabilidad y hacerle amar el trabajo hay que ir reduciendo la intervención del Estado a sus justos límites. -Administración y Derecho Administrativo. -Descentralización. -Un principio «expansivo y ampliamente liberal». -Corporaciones locales. Actuación administrativa. -Anticipo de la moderna doctrina de que el Estado no es asegurador universal. -Constatación de la emergencia histórica de la concesión de obra pública. -Dominio público y minas. -Por qué existe el dominio público. -Minas. -Propiedad privada y expropiación forzosa. -Derecho natural, base de la familia y de la sociedad, cuya supresión trocaría España «en un inmenso taller nacional o en un caos comunista» [sic]. -El Gobierno provisional, que es realista, entiende que lo anterior no obsta para admitir la expropiación forzosa por razones sociales y previa la correspondiente indemnización. III. La Ley [sectorial] de 31 de diciembre de 1881, de Bases del Procedimiento en las Reclamaciones Económico-administrativas, y la posterior Ley de 19 de octubre de 1889, primera Ley general de Procedimiento Administrativo. 1. LA PRIMERA LEY CONTENIENDO UNA REGULACIÓN COMPLETA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TUVO CARÁCTER SECTORIAL: FUE LA LEY DE 31 DE DICIEMBRE DE 1881, DE BASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS. -Técnica administrativa empleada. -Anticipa el empleo de una técnica normativa de legislación en dos fases (binomio normativo). -Se propone construir un sistema lineal en el que aparecen integrados dos subsistemas: El gubernativo (o administrativo) y el judicial. -Contenido de cada uno de los dos subsistemas principales. -El subsistema gubernativo (o sea: la vía administrativa previa). -El subsistema judicial. 2. LA PRIMERA REGULACIÓN GENERAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL: LA LEY AZCÁRATE: -La «Ley de Bases de Procedimiento Administrativo», de 19 de octubre de 1889. -La España de aquel tiempo: una descripción que figura en las páginas del Boletín Oficial de las Cortes Españolas de 1958. -Una Ley cuya tramitación parlamentaria no despertó mayor interés, pero que fue la primera Ley de esta naturaleza que hubo en Europa y, tal vez, en el mundo. -Los reglamentos de la Ley de 1889. Reglamentos —todos ellos de abril de 1890— mediante los que se dio cumplimiento al mandato de la Ley de 19 de octubre de 1889. -Reglamentos vigentes al tiempo de publicación de la LPA. 3. ENTRE 1935 Y 1950 EMERGE UN NUEVO PARADIGMA CIENTÍFICO ACERCA DE LA DISTINCIÓN ENTRE EL LLAMADO PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LA «TEORÍA GENERAL DEL PROCESO», DISCREPANTE DEL TRADICIONALMENTE ADMITIDO POR LA PROCESALÍSTICA. -Historia de la contemporaneidad de dos paradigmas científicos. -El paradigma tradicional. -Crisis del paradigma tradicional. -Objeciones al paradigma tradicional. -La propuesta de Ballbé Pruné: una Teoría General del Proceso: -Hay que empezar por saber cuáles son los universales del proceso. -El proceso es un instrumento para el ejercicio de cualquier función pública. -Un elemento que se da en el proceso y no en el procedimiento es el derecho del sujeto pasivo a participar en la formación de la serie de actos que lo integran. -Interpretación aplicativa del vigente ordenamiento español a la luz del nuevo paradigma. -¿Existe en el vigente ordenamiento jurídico español un «proceso legislativo»? En el vigente Derecho español es posible hablar —siquiera sea en un único y muy específico caso— de un verdadero proceso para el recto ejercicio de una concreta función pública. -Nadie discute que exista un instrumento —al que por antonomasia se denomina proceso— que sirve para el buen ejercicio de la función judicial. -Existe también un proceso para el buen ejercicio de la función administrativa, lo que no impide que algunas veces el ejercicio de dicha función se realice mediante simple procedimiento. -Conclusión. 4. LA REGULACIÓN DEL CONTROL DE LA VÍA DE HECHO ADMINISTRATIVA DESDE LA LEY DE ENJUICIAMIENTO CIVIL DE 1881 A LA LPA. -La Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 y el Código Civil de 1889. -Legislación local de 1870, 1877, 1924, 1935 y 1950-1955. 423 C. La LEF de 1954, la LRJ de 1957 y la LPA de 1958.. 425 5. EL BURÓCRATA Y EL POLÍTICO VISTOS POR ESCRITORES ESPAÑOLES DE 1833, 1843 Y 1888. -Dos artículos de Larra publicados entre 1832 y 1837: Entre qué gentes andamos y Vuelva usted mañana. -Entre qué gentes andamos: «Tenga usted paciencia, que aquí no estamos para servirle a usted». -Vuelva usted mañana: «Es más fácil negar las cosas que enterarse de ellas». -El cesante, el covachuelista y el ministro, en Los españoles pintados por sí mismos: una «fisiología» editada en 1843-1844. -El cesante. -El covachuelista. -El ministro. -El «cesante de la triste figura» en una novela de Galdós publicada en 1888: Miau. -Un hombre bueno, de físico nada agradable. -Sin nada en qué ocuparse, visitaba diariamente «La Casa», que esto fue siempre para él el Ministerio de Hacienda. -Autor de un proyecto de reforma fiscal basado en cuatro principios: Moralidad, Income Tax, Aduanas y Unificación de la Deuda. -«... le faltaban dos meses para jubilarse con los cuatro quintos del sueldo regulador». «Que paren el mundo, que yo me bajo». 6. LOS CENTROS DE LA CULTURA LIBERAL (MODERADA Y PROGRESISTA) Y DEL PODER POLÍTICO Y MILITAR. -Ideas generales. -El Ateneo de Madrid (1835). -El Casino de Madrid (1836). -Madrid en los años treinta del siglo XIX, cuando don Juan Vizcaíno, Marqués de Pontejos (1790-1848) era socio del Casino y regidor de la Villa y Corte. -Fundación del Casino de Madrid en 1836. Los cafés. Primera sede en la calle de la Visitación. El periodismo local de la época, semilla germinal de la bien dotada biblioteca. -El Casino de la Carrera de San Jerónimo. La Vicalvarada. El asesinato de Chico y el intento de asalto del Casino de Madrid. Nueva hornada de socios. Cánovas del Castillo, socio del Casino. -Final. IV. De la revolución científica que emergió en España en la década de los cincuenta y que cambió a radice el Derecho Administrativo Español. 1. DE CÓMO LA CONVERGENCIA DEL TRABAJO CIENTÍFICO DE TRES CENTROS DE PODER PÚBLICO CON AUCTORITAS RECONOCIDA HIZO POSIBLE LA REVOLUCIÓN CIENTÍFICA QUE EMERGIÓ A MEDIADOS DEL SIGLO XX EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL Y EN EL DERECHO PÚBLICO GENERAL. 2.LA GENERACIÓN HISTÓRICO-SOCIAL DE JURISTAS ESPAÑOLES DE 1931. -Disquisición necesaria acerca de qué sea eso de ser jurista, y de quiénes integraban esa generación histórico-social de juristas españoles de 1931. -A la búsqueda de un arquetipo. -Los hombres de la generación de 1931 sentaron los cimientos sobre los que, cincuenta años más tarde, habría de edificarse el vigente Estado Social y Democrático de Derecho. -El Instituto de Estudios Políticos, la Revista de Estudios Políticos y la Revista de Administración Pública. -De como emergió la idea de crear una Revista de Administración Pública (RAP) en el Instituto de Estudios Políticos (IEP) que ya publicaba la Revista de Estudios Políticos (REP), y de cómo ello supuso la irrupción de un nuevo «modo de ver» —en suma: un nuevo paradigma científico— en el Derecho Administrativo Español..... 475 b’) De cómo se gestó el grupo promotor de la RAP y de cómo la colaboración en ella se convirtió en inexcusable innovación de méritos científicos. -La dirección de la Revista de Administración Pública. -El Instituto de Estudios Políticos y la Secretaría General del Movimiento. -Creación de la Editorial Civitas y de la Revista de Derecho Administrativo (REDA). -De cómo la elaboración y publicación de la LPA de 17 de julio de 1958 coincidió, aproximadamente, con los inicios de la tercera época del Régimen de Franco: desarrollismo, tecnocracia e ingreso de España en la ONU. -El Régimen político de Franco a la luz de la «Teoría del régimen autoritario» elaborada por Juan J. Linz. -Una biografía de Franco escrita por Luis Suárez Fernández. -Bajo la autoridad de Franco no hubo un único régimen político, sino, sucesivamente, tres regímenes diferentes. -Mientras Franco ostentó la Jefatura del Estado se mantuvieron inalterables dos rasgos definidores y tres negaciones absolutas. -Autoritarismo e intento de superar los odios derivados de una guerra civil. -Origen de la denominación «Jefe del Estado», extraña frase para la que no existía precedente en nuestra historia política. -La España de Franco y la geopolítica mundial: desde el aislamiento, en 1946, hasta el ingreso en la ONU, a finales de 1955. -Para situar al hombre público —artista, científico, escritor, político, etc.— en «su» generación social hay que tener en cuenta no sólo la «edad biográfica» y la «edad psíquica», sino también la «edad (en que adquirió relevancia) social». 3. DE CÓMO, EN TIEMPO PRÁCTICAMENTE COINCIDENTE CON EL DE LA CITADA REVOLUCIÓN, E IMPULSADO DESDE LA SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, SE PUSO EN MARCHA UN AMPLIO PROGRAMA DE REFORMA ADMINISTRATIVA CON EL QUE SE INICIA LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 fue un eslabón más del amplio movimiento de «Reforma Administrativa» que se inició en España aproximadamente a mediados del siglo pasado. -La creación de la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno. -Carrero Blanco llama a López Rodó, el cual es nombrado titular de la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno. -Franco visto por López Rodó. -Los tecnócratas. -El equipo de la Secretaría General Técnica. -La Ley de Régimen Jurídico, de 1957. -«Carta Magna de los administrados» (Sánchez Agesta).. 517 b) «Una ley básica que no es Ley Fundamental» (Pérez Serrano). El Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, de Alcalá de Henares. -Creación de la Escuela de Funcionarios y ubicación de la misma en el edificio de la antigua Universidad de Alcalá de Henares. -Inauguración oficial de la sede de la Escuela Nacional de Administración Pública, en el edificio de la antigua Universidad fundada por Cisneros en Alcalá de Henares. -Un nuevo tipo de funcionario generalista de nivel superior: el Técnico de Administración Civil del Estado (TACE). -La selección del TACE. Principios o bases que sustentan el proceso selectivo. -Oposición conjunta para todos los Ministerios en que hubiere TACE. -Valoración de la formación general universitaria sobre Historia, Economía y Derecho Público. -Prueba de lenguas vivas. -Conocimientos sobre Historia político-social y Economía. -Formación del TACE. -Materias generales. -Materias especiales. -Conferencia. -El profesorado. -Funciones y clases de profesores. -Profesores honorarios. -Profesores extraordinario. -Profesores numerarios. -Profesores encargados. -Publicaciones. -Revistas: Documentación Administrativa y Boletín de Organización y Métodos. -El Instituto de Estudios Administrativos, del CFPF (ENAP), y su importante contribución editorial a la literatura sobre Derecho Administrativo. Las Semanas y Coloquios sobre la Reforma Administrativa. -Primera Semana de Estudios para la Reforma Administrativa (19-26 julio 1957). -Segunda Semana de Estudios para la Reforma Administrativa (20-26 julio 1958). -Coloquio internacional sobre formación de funcionarios (9-14 septiembre 1960). -Tercera Semana de Estudios sobre la Reforma Administrativa (8-14 septiembre 1960). -Clasificación de puestos de trabajo (16-21 noviembre 1964). -Primer Congreso Nacional sobre Información Administrativa (29 marzo al 3 abril 1965). 4. EL INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN LOCAL (IEAL), LA REVISTA DE ESTUDIOS DE LA VIDA LOCAL (REVL), Y LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO LOCAL: -Introducción. -De la Unión de Municipios Españoles (UME), de 1926, al Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL), de 1940. -El problema de la compatibilidad de la UME con los principios fundantes del primer franquismo. -Creación en 1940 del Instituto de Estudios de Administración Local. - La Revista de Estudios de la Vida Local. -El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados. -La codificación del Derecho Administrativo Loca. -Creación en 4 de noviembre de 1938 de una Comisión para el estudio de una Ley de Administración Local. -Del fallido «Proyecto de Código de Gobierno y Administración Local, de 1941, de la extraña peripecia de su precipitada publicación cuando ni siquiera se había hecho la corrección de erratas, y de cómo el título VII, del libro III de dicho Proyecto, prueba que las expresiones régimen jurídico y procedimiento administrativo tenían ya idéntico contenido semántico. -Termina «la etapa constituyente» del Régimen de Franco y empieza «la construcción del Nuevo Estado»: el Fuero de los Españoles y la Ley de Bases de Régimen Local, textos de la misma fecha, 17 de julio de 1945. -Regímenes locales especiales. -El complemento indispensable: Siete Decretos reglamentarios dictados entre 1952 y 1955. V. La segunda Ley General de Procedimiento Administrativo: la Ley de 17 de julio de 1958. 1. INTRODUCCIÓN: -Por qué hubo que hacer una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, cómo se elaboró y aprobó, y cuáles son sus rasgos distintivos. -Proliferación normativa y desigualdad de trato a los interesados son las causas determinantes del fracaso de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo de 1889. -Las nuevas necesidades de la Administración en una sociedad en cambio acelerado. -De la elaboración del Proyecto y de su tramitación y aprobación parlamentarias. -Rasgos distintivos de la LPA. -Vocación de universalidad. -Flexibilidad normativa. -De cómo durante aquella sesión de las Cortes españolas de 15 de julio de 1958 se habló del «Estado Social de Derecho», y también de «la buena y eficiente Administración». - Procedimiento administrativo y Administración militar: No se trata de aplicar una Ley de Procedimiento a los tres Ejércitos, sino únicamente a la actuación administrativa que desarrollan. -La primera (y única) revisión de la LPA. 2. UN VERDADERO CÓDIGO DE DERECHO ADMINISTRATIVO QUE SUPUSO UN GRAN AVANCE EN ORDEN A LA PODA DE NUESTRA LEGISLACIÓN. 3. LA LPA Y EL PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA: -Principio de gestión empresarial. -Principio de colaboración de los administrados. -Prerrogativas de la Administración. -Presunción de legitimidad del acto administrativo. -Revisión de oficio. 4. LA LPA Y LAS GARANTÍAS DEL PARTICULAR.Unidad normativa y reducción del número de disposiciones reglamentarias. -Unidad normativa. -Reducción del número de disposiciones reglamentarias. -Principios de organización. -Competencia. -Jerarquía. -Colegialidad. -Principios procesales. -Iniciación. -Instrucción. -Ordenación. -Principios de actuación. -Formalismo moderado. -Economía en el empleo de los medios jurídicos. -Seguridad jurídica. -Defensa contra la inactividad de la Administr


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