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Uso y abuso del decreto-ley. Una propuesta de reforma constitucional
La utilización del decreto-ley como una forma prácticamente ordinaria de legislar ha sido una constante en nuestra democracia constitucional, aunque se ha agudizado en los últimos tiempos, en que la abundancia de decretos-leyes ha llegado a alcanzar cotas superiores al cincuenta por ciento, comparados con la legislación ordinaria. Lo que ha sucedido con los decretos-leyes estatales se está produciendo también con los decretos-leyes autonómicos. Ante esa realidad, que supone un claro abuso de este tipo de norma, que constitucionalmente sólo está prevista para casos de extraordinaria y urgente necesidad, el autor se plantea las causas que han conducido a ello y propone los posibles remedios para restringir los decretos-leyes, cuya desmedida utilización, además de ser contraria a la configuración que la Constitución les ha dado, desvirtúa nuestra forma parlamentaria de gobierno. Las causas del abuso las sitúa el autor en la debilidad de nuestro parlamentarismo y en la flexible doctrina del Tribunal Constitucional que, a su juicio, no ha interpretado debidamente las exigencias que derivan del carácter «excepcional » del decreto-ley, al admitir que puedan dictarse para regular materia reglamentaria o para albergar una pluralidad de disposiciones materialmente heterogéneas (como sucede en los llamados decretos-leyes «ómnibus»), concediendo, además, al Gobierno y al Congreso un amplio margen de apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad y permitiendo, en fin, con un entendimiento restringido de las materias excluidas, la ampliación del campo normativo de este tipo de normas. El autor, después de un riguroso estudio de la práctica seguida en la emanación de decretos-leyes y de la doctrina del Tribunal Constitucional recaída sobre ellos, sostiene la necesidad de efectuar determinadas reformas, tanto en la regulación de su tramitación parlamentaria, como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y a tal efecto propone una reinterpretación de la figura del decreto-ley que garantice su carácter «excepcional» y, en consecuencia, su uso restrictivo.
NOTA PRELIMINAR.
I. INTRODUCCIÓN.
II. LA LEGISLACIÓN GUBERNAMENTAL DE URGENCIA. SU APARICIÓN EN ESPAÑA Y EN OTROS PAÍSES EUROPEOS.
III. LA ADOPCIÓN DE LA FIGURA DEL DECRETO-LEY EN EL ARTÍCULO 86 CE. SIGNIFICADO DOGMÁTICO Y PRÁCTICA POLÍTICA ABUSIVA:
1. La regulación constitucional y su significado.
2. El uso desviado de los decretos-leyes. Los datos de la práctica.
IV. LAS CAUSAS DEL ABUSO:
1. La debilidad de nuestro parlamentarismo.
2. La interpretación flexible del Tribunal Constitucional.
V. ANÁLISIS CRÍTICO DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL:
1. Acerca del significado constitucional del decreto-ley: ausencia de una nítida calificación del decreto-ley como «norma excepcional».
2. Consecuencias de esa imprecisa significación:
-Admisión de que el decreto-ley puede regular materia para la que bastaría utilizar la potestad reglamentaria. -Análisis crítico.
-Imprecisa consideración del carácter «provisional» del decreto-ley.
-Interpretación «flexible» de la «extraordinaria y urgente necesidad». Análisis crítico.
-La interpretación acerca de las materias excluidas:
-Examen general. Limitaciones materiales implícitas.
-La correcta solución (aunque basada en una defectuosa interpretación) atribuida al término «no podrán afectar» en relación con el «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado», el «régimen de las -Comunidades Autónomas» y el «Derecho electoral general».
-La criticable solución (basada en una incorrecta interpretación) atribuida al término «no podrán afectar […] a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I».
VI. LOS DECRETOS-LEYES DE CONTENIDO HETEROGÉNEO. EL CASO EXTREMO: LOS DERECHOS-LEYES «ÓMNIBUS».
VII. EL DECRETO-LEY SINGULAR.
VIII. LOS DECRETOS-LEYES AUTONÓMICOS.
1. Validez y oportunidad de la figura.
2. Su amplia utilización. Decreto-ley autonómico, declive de la legislación ordinaria y debilidad del régimen parlamentario de las Comunidades Autónomas.
3. El control constitucional de los decretos-leyes autonómicos.
IX. LA VERIFICACIÓN CUALITATIVA DEL ABUSO DE LOS DECRETOS-LEYES. ANÁLISIS DE UNA MUESTRA: LOS REALES DECRETOS-LEYES 1/2014 Y 11/2014:
1. Planteamiento general y descripción del contenido de ambas disposiciones.
2. Análisis constitucional. Punto de partida.
3. El presupuesto de hecho habilitante:
-En el caso del Real Decreto-ley 1/2014:
-La justificación ofrecida por el Real Decreto-ley.
-La carencia de «razonabilidad» de la urgencia.
-La carencia de «conexión de sentido» entre la urgencia y las medidas adoptadas.
-En el caso del Real Decreto-ley 11/2014:
-La justificación ofrecida por el Real Decreto-ley.
-La carencia de «razonabilidad» de la urgencia.
-La existencia, aunque defectuosa, de la «conexión de sentido» entre la urgencia y las medidas adoptadas.
-Reflexiones de conjunto.
4. Extralimitaciones materiales: examen de conjunto sobre las inconstitucionalidades en que, por esta razón, incurren los Decretos- leyes 1 y 11/2014:
-Delimitaciones del análisis.
-Afectacoón a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I CE:
-Consideración general.
-Afectación al derecho de igualdad.
-Afectación al derecho a la tutela judicial efectiva.
-Afectación al derecho al juez ordinario predeterminado por la ley.
-Afectación al derecho de propiedad privada.
-Afectación al derecho de libertad de empresa.
5. Conclusiones:
X. PROPUESTAS DE MODICIACIÓN DEL RÉGIMEN DE LOS DECRETOS-LEYES:
1. Inconveniencia de una solución extrema: la desaparición de los decretos-leyes mediante reforma constitucional.
2. Medidas en el ámbito parlamentario en relación con la tramitación de los decretos- leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. El decreto-ley como disposición legislativa verdaderamente «provisional».
3. Propuetas de reinterpretación constitucional:
-Consideraciones generales.
-Sobre la naturaleza de los decretos-leyes: el decreto-ley como norma auténticamente excepcional. Sus consecuencias en relación con el carácter y contenido de los decretos-leyes.
-La interpretación estricta de la «extraordinaria y urgente necesidad». De la «razonabilidad» a la «proporcionalidad».
-La interpretación correcta de los límites materiales:
-Consideraciones generales.
-La afectación a los derechos, deberes y libertades
de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución.
-La afectación al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, al régimen de las Comunidades Autónomas y al Derecho electoral general.
XI. CONCLUSIÓN.
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La utilización del decreto-ley como una forma prácticamente ordinaria de legislar ha sido una constante en nuestra democracia constitucional, aunque se ha agudizado en los últimos tiempos, en que la abundancia de decretos-leyes ha llegado a alcanzar cotas superiores al cincuenta por ciento, comparados con la legislación ordinaria. Lo que ha sucedido con los decretos-leyes estatales se está produciendo también con los decretos-leyes autonómicos. Ante esa realidad, que supone un claro abuso de este tipo de norma, que constitucionalmente sólo está prevista para casos de extraordinaria y urgente necesidad, el autor se plantea las causas que han conducido a ello y propone los posibles remedios para restringir los decretos-leyes, cuya desmedida utilización, además de ser contraria a la configuración que la Constitución les ha dado, desvirtúa nuestra forma parlamentaria de gobierno. Las causas del abuso las sitúa el autor en la debilidad de nuestro parlamentarismo y en la flexible doctrina del Tribunal Constitucional que, a su juicio, no ha interpretado debidamente las exigencias que derivan del carácter «excepcional » del decreto-ley, al admitir que puedan dictarse para regular materia reglamentaria o para albergar una pluralidad de disposiciones materialmente heterogéneas (como sucede en los llamados decretos-leyes «ómnibus»), concediendo, además, al Gobierno y al Congreso un amplio margen de apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad y permitiendo, en fin, con un entendimiento restringido de las materias excluidas, la ampliación del campo normativo de este tipo de normas. El autor, después de un riguroso estudio de la práctica seguida en la emanación de decretos-leyes y de la doctrina del Tribunal Constitucional recaída sobre ellos, sostiene la necesidad de efectuar determinadas reformas, tanto en la regulación de su tramitación parlamentaria, como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y a tal efecto propone una reinterpretación de la figura del decreto-ley que garantice su carácter «excepcional» y, en consecuencia, su uso restrictivo.
NOTA PRELIMINAR.
I. INTRODUCCIÓN.
II. LA LEGISLACIÓN GUBERNAMENTAL DE URGENCIA. SU APARICIÓN EN ESPAÑA Y EN OTROS PAÍSES EUROPEOS.
III. LA ADOPCIÓN DE LA FIGURA DEL DECRETO-LEY EN EL ARTÍCULO 86 CE. SIGNIFICADO DOGMÁTICO Y PRÁCTICA POLÍTICA ABUSIVA:
1. La regulación constitucional y su significado.
2. El uso desviado de los decretos-leyes. Los datos de la práctica.
IV. LAS CAUSAS DEL ABUSO:
1. La debilidad de nuestro parlamentarismo.
2. La interpretación flexible del Tribunal Constitucional.
V. ANÁLISIS CRÍTICO DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL:
1. Acerca del significado constitucional del decreto-ley: ausencia de una nítida calificación del decreto-ley como «norma excepcional».
2. Consecuencias de esa imprecisa significación:
-Admisión de que el decreto-ley puede regular materia para la que bastaría utilizar la potestad reglamentaria. -Análisis crítico.
-Imprecisa consideración del carácter «provisional» del decreto-ley.
-Interpretación «flexible» de la «extraordinaria y urgente necesidad». Análisis crítico.
-La interpretación acerca de las materias excluidas:
-Examen general. Limitaciones materiales implícitas.
-La correcta solución (aunque basada en una defectuosa interpretación) atribuida al término «no podrán afectar» en relación con el «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado», el «régimen de las -Comunidades Autónomas» y el «Derecho electoral general».
-La criticable solución (basada en una incorrecta interpretación) atribuida al término «no podrán afectar […] a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I».
VI. LOS DECRETOS-LEYES DE CONTENIDO HETEROGÉNEO. EL CASO EXTREMO: LOS DERECHOS-LEYES «ÓMNIBUS».
VII. EL DECRETO-LEY SINGULAR.
VIII. LOS DECRETOS-LEYES AUTONÓMICOS.
1. Validez y oportunidad de la figura.
2. Su amplia utilización. Decreto-ley autonómico, declive de la legislación ordinaria y debilidad del régimen parlamentario de las Comunidades Autónomas.
3. El control constitucional de los decretos-leyes autonómicos.
IX. LA VERIFICACIÓN CUALITATIVA DEL ABUSO DE LOS DECRETOS-LEYES. ANÁLISIS DE UNA MUESTRA: LOS REALES DECRETOS-LEYES 1/2014 Y 11/2014:
1. Planteamiento general y descripción del contenido de ambas disposiciones.
2. Análisis constitucional. Punto de partida.
3. El presupuesto de hecho habilitante:
-En el caso del Real Decreto-ley 1/2014:
-La justificación ofrecida por el Real Decreto-ley.
-La carencia de «razonabilidad» de la urgencia.
-La carencia de «conexión de sentido» entre la urgencia y las medidas adoptadas.
-En el caso del Real Decreto-ley 11/2014:
-La justificación ofrecida por el Real Decreto-ley.
-La carencia de «razonabilidad» de la urgencia.
-La existencia, aunque defectuosa, de la «conexión de sentido» entre la urgencia y las medidas adoptadas.
-Reflexiones de conjunto.
4. Extralimitaciones materiales: examen de conjunto sobre las inconstitucionalidades en que, por esta razón, incurren los Decretos- leyes 1 y 11/2014:
-Delimitaciones del análisis.
-Afectacoón a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I CE:
-Consideración general.
-Afectación al derecho de igualdad.
-Afectación al derecho a la tutela judicial efectiva.
-Afectación al derecho al juez ordinario predeterminado por la ley.
-Afectación al derecho de propiedad privada.
-Afectación al derecho de libertad de empresa.
5. Conclusiones:
X. PROPUESTAS DE MODICIACIÓN DEL RÉGIMEN DE LOS DECRETOS-LEYES:
1. Inconveniencia de una solución extrema: la desaparición de los decretos-leyes mediante reforma constitucional.
2. Medidas en el ámbito parlamentario en relación con la tramitación de los decretos- leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. El decreto-ley como disposición legislativa verdaderamente «provisional».
3. Propuetas de reinterpretación constitucional:
-Consideraciones generales.
-Sobre la naturaleza de los decretos-leyes: el decreto-ley como norma auténticamente excepcional. Sus consecuencias en relación con el carácter y contenido de los decretos-leyes.
-La interpretación estricta de la «extraordinaria y urgente necesidad». De la «razonabilidad» a la «proporcionalidad».
-La interpretación correcta de los límites materiales:
-Consideraciones generales.
-La afectación a los derechos, deberes y libertades
de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución.
-La afectación al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, al régimen de las Comunidades Autónomas y al Derecho electoral general.
XI. CONCLUSIÓN.
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