La cooperazione intergovernativa dopo il fallimento della riforma costituzionale

Lo scritto prende le mosse dalla considerazione secondo la quale l’efficace perseguimento di molte importanti politiche pubbliche, in Italia, rischia di essere ostacolato dall’effetto combinato dell’articolazione delle competenze legislative ed amministrative, così come disegnata dalla riforma costituzionale del 2001, e dall’assenza di sedi istituzionali di collaborazione tra i diversi livelli di governo in grado di assicurare una condivisione sistemica almeno degli architravi di tali politiche. La giurisprudenza costituzionale, nel corso degli ultimi quindici anni, ha elaborato diverse strategie per far fronte a tale situazione, sovente facenti leva su importanti strumenti di collaborazione intergovernativa: nessuna di esse, tuttavia, può essere ritenuta soddisfacente, né singolarmente considerata, né in una valutazione congiunta insieme alle altre, o in quanto opinabili sul piano giuridico, o perché in grado di condurre ad una strutturale subalternità delle Regioni rispetto alle politiche statale quand’anche queste ultime interessino materie di competenza delle prime e incidono fortemente sui rispettivi territori. La riforma costituzionale bocciata dal referendum il 4 dicembre 2016 provava a risolvere tale situazione attraverso una vistosa ricentralizzazione delle competenze accompagnata dalla costituzione di un “senato delle autonomie” territoriali. Il saggio non affronta il tema della effettiva idoneità di quella riforma a raggiungere gli obiettivi dichiarati. Il suo fallimento, tuttavia, impone di ricominciare a confrontarsi con il tema accennato utilizzando gli strumento offerti dal diritto costituzionale vigente. In tale ottica - prendendo le mosse dall’importante Indagine conoscitiva sviluppata sul tema dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali - nello scritto si suggerisce al riguardo di portare a compimento il disegno immaginato dalla riforma costituzionale del 2001, procedendo alla integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con i rappresentanti delle autonomie territoriali garantendo un saldo legame della Commissione bicamerale integrata con il sistema delle conferenze intergovernative. Ciò al fine di evitare che la Commissione possa essere smentita nel suo quotidiano operare da un’altra sede di collaborazione tra Stato ed autonomie territoriali ritenuta più autorevole perché nei fatti maggiormente in grado di esprimere la voce di queste ultime. Infine, in vista dell’effettivo raggiungimento di questo obiettivo, si suggerisce di procedere all’integrazione della Commissione prevedendo modalità di funzionamento anche non corrispondenti alle ipotesi di first best, ossia tali da lasciare l’ultima parola comunque alla componente “non territoriale”, poiché soltanto in tal modo le forze politiche presenti in Parlamento saranno disposte ad accettare una riforma che in tutti questi anni hanno sempre respinto con decisione. In seguito, una volta sperimentatisi gli effetti positivi di tale strumento, sarà possibile migliorarlo ulteriormente.

ABSTRACT: In Italy the effective achievement of many important public policies is likely to be hampered by the combined effect of two elements: the articulation of legislative and administrative powers, as drawn by the constitutional reform of 2001, and the absence of a cooperative institution capable to ensure the systemic sharing of these policies between the various levels of government. The case-law of the Constitutional Court has developed various strategies to deal with this situation, often relying on important intergovernmental cooperation tools. None of them, however,
can be considered satisfactory neither individually considered, nor together with the others. Firstly, they are sometimes legally questionable. Secondly they invariably lead to a structural subordination of the Regions in relation to state policies, even though the latter concern fields of competence of the former and have a strong impact on their territories. The constitutional reform rejected by the popular referendum on December 4, 2016, tried to resolve this situation through a remarkable re-centralization of competences accompanied by the transformation of the Senate in a "Chamber of the territorial autonomies". This essay does not deal with the issue of the actual suitability of that reform to achieve the declared goals. The failure of this reform, however, makes it necessary to re-start facing the mentioned problem by using only the tools offered by existing Italian constitutional law. From this perspective, this essay suggests first of all the full implementation of the constitutional reform of 2001, by integrating the bicameral Commission for Regional issues with the representatives of territorial autonomies. In order to guarantee the prestige end the authority of the Commission it will be important ensuring a firm link with the intergovernmental conference system. In other words, it seems necessary to prevent the Commission from being overtaken by an institution of cooperation between State and territorial autonomies considered most authoritative because of its capacity to express the real voice of the latter.
Finally, this essay suggests to proceed with the Commission's implementation, if necessary, even by providing for modes of operation not corresponding to the first best assumptions, namely leaving the last word to the "non-territorial" component in any case. It is likely that this could be the only way that the political forces present in Parliament could accept a reform that has always been rejected in all these years. Then, once the positive effects of this institution are demonstrated, it will be possible to improve it.