La organización territorial de España. Una reflexión sobre el estado de la cuestión y claves para la reforma constitucional

En este trabajo se reflexiona con amplia perspectiva histórica sobre la cuestión de la organización territorial del Estado en España hasta desembocar en la situación actual y ofrecer, a la luz de esa evolución, algunas claves para la reforma constitucional en sentido federal que se entiende necesaria en nuestros días. Partiendo de la evidencia de que la respuesta ofrecida por el constitucionalismo histórico español ante la forma territorial del Estado ha sido, como tónica general, la de configurar a España como un Estado unitario, centralizado, simbolizado por la Monarquía, se analizan sumariamente los dos grandes intentos de distinto signo que existieron antes de la Constitución de 1978 para salir del unitarismo y poner en pie modelos de descentralización política. La primera experiencia, de cuño federal, gestada durante la Primera República (1873-1874) se consumió en unos meses sin que pudiera discutirse siquiera el Proyecto de Constitución Federal de 1873, elaborado en el marco de una situación política y social extremadamente convulsa que desembocó en la anarquía del cantonalismo. La segunda, que durante el quinquenio de la Segunda República (1931-1936) ensayó la compatibilidad de un llamado «Estado integral» con la autonomía de las regiones, fue llevada muy parcialmente a la práctica y acabó con la sublevación militar encabezada por el general Franco y la guerra civil (1936-1939).
Tras el franquismo y la Transición democrática, la Constitución de 1978 no constitucionalizó un modelo preciso y acabado de descentralización política sino que prefiguró un Estado «descentralizable», abierto a distintas posibilidades, dando curso a un «proceso autonómico» a partir del reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones en su Título Preliminar y el establecimiento de complejas reglas en el Título VIII. La apertura de este proceso fue evolucionando hacia el llamado «Estado autonómico» mediante la práctica política y la doctrina del Tribunal Constitucional, desarrollándose paulatinamente con las técnicas del federalismo y en su campo de atracción hasta configurar un Estado federal en los hechos, aunque con notorias carencias e incoherencias de estructura y funcionamiento. El estado autonómico entró en crisis a partir, sobre todo, de los embates del nacionalismo político en el País Vasco a comienzos de la década de 2000 y especialmente en Cataluña desde mitad de la década pasada hasta la actualidad, momento álgido del desafío secesionista.
A lo largo del trabajo se intenta mostrar primero que si bien en 1873, 1931 y 1978 hubo un rotundo rechazo del centralismo y una aspiración indubitada al establecimiento de la autonomía regional bajo distintas formas, no pudo fraguarse en ninguno de estos momentos, por diferentes razones, una neta voluntad constituyente en esta materia que estuviera en condiciones de sostener eficazmente un modelo definido. Se considera que por esta y otras causas la cuestión territorial sigue estando recurrentemente abierta en canal, a la espera de una constitucionalización adecuada que permita vertebrar con la estabilidad necesaria el Estado español. Tras un diagnóstico general del modelo autonómico en su evolución en la órbita del federalismo, se abordan, de acuerdo con este planteamiento, los elementos centrales que se consideran necesarios para una reforma constitucional en clave federal que racionalice un Estado que ya es federal en los hechos y que permita integrar todos los territorios con sus singularidades, dedicando una especial atención a la cuestión catalana en el marco del actual desafío independentista.